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Date: 5/03/2019
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
5 mars 2019
AVIS n° 2019-23
CONCERNANT L’ACCÈS AUX DOCUMENTS A
L’APPUI DE LA DEMANDE D’UNE PERSONNE
(CADA/2019/18)
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1. Un aperçu
1.1. Par courriel du 22 janvier 2019, Monsieur X demande de lui faire
parvenir le document par lequel SPMT Arista a accepté la demande de
Madame Ongemba à son égard.
1.2. Par courriel du 22 février 2019 SPMT Arista a refusé l’accès.
1.3. Par courriel du 22 février 2019, le demandeur a demandé à SPMT
Arista de réexaminer sa demande. Par courriel du même jour, il a sollicité
la Commission d’accès aux et de réutilisation des documents
administratifs, section publicité de l’administration, ci-après nommée la
Commission, pour obtenir un avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission est d’avis que la demande est recevable. Le demandeur
d’avis satisfait en effet aux exigences légales requises quant à la
simultanéité de la demande de reconsidération adressée à la SPMT Arista
et de la demande d’avis à la Commission.
3. Le fondement de la demande d’avis
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la
publicité de l’administration’ ci-après dénommée : la loi du 11 avril 1994)
consacrent le principe du droit d’accès à tous les documents
administratifs. L’accès aux documents administratifs ne peut être refusé
que lorsque l’intérêt requis pour l’accès à des documents à caractère
personnel fait défaut et lorsqu’un ou plusieurs motifs d’exception figurant
à l’article 6 de la loi du 11 avril 1994 peuvent ou doivent être invoqués et
qu’ils peuvent être motivés de manière concrète et pertinente. Seuls les
motifs d’exception imposés par la loi peuvent être invoqués et doivent
par ailleurs être interprétés de manière restrictive (Cour d’Arbitrage,
arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997, considérants B.2.1 et 2.2 et Cour
d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15 septembre 2004, considérant B.3.2).
La loi du 11 avril 1994 n’est d’application que si SPMT ARISTA est
considérée comme une autorité administrative fédérale. Le législateur n’a
pas donné de définition plus extensive de cette notion et a laissé son
interprétation à l’entière discrétion du pouvoir judiciaire. Cette
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jurisprudence a connu une nette évolution. De plus, il convient de tenir
compte du contexte dans lequel s’inscrit la notion d’« autorité
administrative ». Le pouvoir judiciaire se concentre principalement sur
l’interprétation de la notion dans le contexte de la compétence du
Conseil d’État à juger des actes administratifs, alors que la loi du 11 avril
1994 est indépendante de l’existence d’un acte administratif.
Le droit fondamental comme principe
Il est important de ne pas perdre de vue l’objectif visé par le constituant
lorsqu’il a intégré la publicité de l’administration dans la Constitution.
Dans la Note explicative de l’article 24ter, devenu l’actuel article 32 de la
Constitution, il est clairement stipulé que « Les principes repris dans
l’article proposé sont valables à l’égard de toutes les autorités
administratives. L’interprétation concrète de cette notion sera faite par la
suite. Etant donné qu’en l’occurrence il s’agit de l’octroi d’un droit
fondamental, une interprétation aussi large que possible devra être
utilisée. On peut notamment renvoyer à l’article 14 des lois sur le Conseil
d’État et la jurisprudence du Conseil d’État à ce sujet » (Documents
parlementaires, Chambre, session 1992-1993, n° 839/1, p. 5).
Le pouvoir constituant avait donc un domaine d’application personnel
très vaste à l’esprit, mais a laissé au législateur le soin de l’interpréter. Dès
lors qu’il s’agit d’un droit fondamental, le législateur doit opter pour une
interprétation aussi vaste que possible. Ainsi, le législateur ne peut
interpréter la notion d’ « autorité administrative » trop restrictivement,
d’une manière qui serait contraire au vaste champ d’application que visait
le pouvoir constituant.
Le champ d’application de la loi fédérale relative à la publicité
Aux termes de son article 1er, alinéa 1er, la loi du 11 avril 1994 s’applique :
a) aux autorités administratives fédérales ;
b) aux autorités administratives autres que les autorités
administratives fédérales, mais uniquement dans la mesure où,
pour des motifs relevant des compétences fédérales, la présente loi
interdit ou limite la publicité de documents administratifs.
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La loi définit l’autorité administrative « une autorité
comme
administrative visée à l’article 14 de lois coordonnées sur le Conseil
d'État » (article 1er, alinéa 2, 1°, de la loi).
La notion d’« autorité administrative fédérale »
Dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi qui est devenu la loi
fédérale ‘relative à la publicité de l’administration’ (Documents
parlementaires, Chambre, session 1992-1993, n° 1112/1, pp. 8-11), la
notion de « publicité de l’administration » a été expliquée comme suit :
« Pour déterminer la notion « autorités administratives », on se fonde sur
l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État et par conséquent sur l’importante
jurisprudence du Conseil d’État en la matière. Il s’ensuit, et c’est important, que le
champ d’application de la loi évoluera en fonction des nouveaux développements qui se
présenteront dans le cadre de la législation et de la pratique administrative. En outre, la
jurisprudence du Conseil d’État offre un solide point d’appui et les critères employés
s’associent étroitement aux objectifs poursuivis par cette loi, c’est-à-dire offrir la
publicité à l’administré dans le cadre de sa relation avec l’administration quelle que soit
sa forme. Ces critères du Conseil d’État sont positifs et pas cumulatifs : l’exercice d’une
mission d’intérêt général, disposer d’une compétence coercitive de décision,
l’implication des autorités dans la création ou dans l’agrément, contrôle par l’autorité,
disposer de certaines prérogatives du pouvoir public et, négatifs : ne pas appartenir au
pouvoir législatif ou judiciaire.
Une nouveauté à l’égard de la jurisprudence existante du Conseil d’État est qu’il
conviendra, pour ce qui est de l’application de la présente loi, de déterminer les
autorités administratives qui doivent être considérées comme autorités administratives
fédérales et celles qui doivent être considérées comme autorités administratives non
fédérales. Les autorités administratives fédérales sont, comme l’a précisé le Conseil
d’État dans l’avis qu’il a donné sur le présent projet, les administrations fédérales, les
organismes [publics] et les services publics assimilés, qui ressortissent à une autorité
administrative fédérale, ainsi que les personnes privées chargées par une autorité
fédérale, à la suite d’événements autres que fortuits, de l’exercice d’un service public
fédéral. Fait également partie du niveau fédéral le personnel des provinces qui dépend
des autorités fédérales, y compris les commissaires d’arrondissement.
Les autorités administratives non-fédérales sont celles qui font partie des autres
niveaux administratifs - les Communautés, les Régions, les provinces et les communes,
comme par exemple les services des Communautés, des Régions ou des Commissions
Communautaires ou les établissements créés par ceux-ci, les personnes privées qui
exercent une mission d’intérêt général relevant des compétences des Communautés ou
des Régions, les organes communaux et provinciaux, les intercommunales, les C.P.A.S.,
les polders et wateringues, les fabriques d’église, etc.
En ce qui concerne le niveau fédéral, le Conseil d’État a déjà qualifié d’autorité
administrative : les organes de l’administration de l’État, comme le Roi, les Ministres et
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certains fonctionnaires agissant en exécution d’une délégation comme le Secrétaire
permanent au recrutement.
Pour ce qui concerne le Roi en sa qualité d’autorité administrative, il convient
d’insister sur le fait qu’il ne l’est que pour des affaires couvertes par la responsabilité
ministérielle (cf. article 64 de la Constitution) mais, que le Roi lui-même ne peut être
considéré comme une autorité administrative. Les pièces et la correspondance qui se
trouvent chez le Chef d’État ne tombent en aucun cas sous l’application de la présente
loi.
Les membres du cabinet ne sont pas non plus des autorités administratives : ils
sont les collaborateurs personnels des ministres et ne sont pas habilités à se substituer à
eux pour prendre des décisions qui incombent aux ministres. Etant donné et pour
autant qu’ils ne possèdent aucune compétence pour prendre des décisions fermes envers
des tiers, ils ne doivent pas être considérés, selon le Conseil d’État, comme une autorité
administrative.
Les organes des services publics décentralisés fonctionnellement, qui ont un
pouvoir de décision autonome doivent être considérés comme une autorité
administrative. Ils ont été créés par un pouvoir public pour assurer un service d’intérêt
public et sont placés sous la haute direction de l’autorité. Ceci concerne entre autres la
Caisse générale d’Epargne et de Retraite, l’Office national de l’emploi, l’Office national
d’allocations familiales pour travailleurs salariés, la Commission bancaire, et cetera.
A côté de ces autorités administratives stricto sensu, les institutions créées par
l’administration en vue de pourvoir un service public et dont font partie des particuliers
ou des entreprises privées ou qui sont érigées sous forme d’une société commerciale sont
à considérer comme une autorité administrative. Il s’agit entre autres du Crédit
communal de Belgique.
Des questions se posent en ce qui concerne les entreprises avec une gestion
mixte et qui ont été créées pour assurer un service d’intérêt public et pour lesquelles,
aussi bien pour la composition du capital que pour la gestion, il est fait appel à la
collaboration de particuliers. Il s’agit de la Société nationale des chemins de fers belges,
de la Banque Nationale de Belgique, de la S.A.B.E.N.A., et cetera.
La question de savoir si elles doivent être considérées comme autorité
administrative, est déterminée par le Conseil d’État après examen des lois spéciales qui
règlent le statut de ces organismes. Les récentes modifications au statut des entreprises
publiques autonomes peuvent donc entraîner une révision de la jurisprudence en la
matière, ce qui est d’ailleurs également le cas pour les institutions publiques de crédit.
En outre de ces organismes, la question doit être posée au sujet du caractère
d’autorité administrative des organismes qui ont été créés suite à une initiative privée
mais qui sont chargés d’une mission d’intérêt public.
Par rapport à ces organismes qui ne sont pas des autorités administratives en
tant que telles, mais qui peuvent prendre des décisions habilitées d’un pouvoir public,
qui sont susceptibles d’être annulées par le Conseil d’État, la loi relative à la publicité de
l’administration n’est d’application que dans les affaires pour lesquelles l’organisme
obtient le caractère d’autorité administrative. Pour les entreprises avec une gestion
mixte, cela concerne par exemple la compétence qui est exercée à l’égard du personnel.
Les organismes consultatifs publics (comme le Conseil central de l’Economie, le
Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil national du Travail), sont aussi
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soumis à ce raisonnement : ils ne sont pas une autorité administrative quand ils
formulent leur avis, mais bien au moment de l’exécution de leur pouvoir de décision à
l’égard de leur personnel. Dans ce cas uniquement, ils tombent sous l’application de la
présente loi.
Il convient de souligner que ce qui précède ne vaut que pour les organismes qui
ne sont pas une autorité administrative en tant que telle mais qui n’obtiennent cette
qualification que dans la mesure où ils prennent des décisions habilitées d’un pouvoir
public. Ces organismes tombent uniquement sous l’application de la loi relative à la
publicité de l’administration dans les administrations fédérales pour les affaires pour
lesquelles ils possèdent le caractère d’autorité administrative.
Ceci ne vaut donc pas pour les organismes et institutions qui dans leur
ensemble sont considérés par le Conseil d’État comme une autorité administrative. Pour
ces organismes ou institutions la question de savoir si un document concerne une affaire
qui est soumise au contrôle de légalité du Conseil d’État n’est pas pertinente. Tout
document qui se trouve chez de telles autorités administratives est un document
administratif, et par principe public. »
Il ressort de l’exposé des motifs qu’en se référant à l’article 14 des lois
coordonnées sur le Conseil d’État et à la jurisprudence y afférente pour
interpréter la notion d’ « autorité administrative », le législateur a voulu
lier le champ d’application de la loi du 11 avril 1994 au développement
éventuel de cette jurisprudence. Le législateur a ainsi opté pour une
notion « évolutive » qui permet de tenir compte des évolutions sociales.
Parce que la notion d’ « autorité administrative » n’est pas définie à
l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État, l’interprétation qui
en est donnée dans l’exposé des motifs est la reproduction d’une situation
contemporaine dépendante de la jurisprudence de l’époque.
L’interprétation qui ressortait de la jurisprudence du moment était
extensive mais il n’était pas exclu que la jurisprudence future évolue dans
un sens plus restrictif si la nature d’un organisme déterminé devait
changer à l’avenir.
Il ressort également de l’exposé des motifs qu’une distinction doit être
faite entre les services publics dits « organiques » et les services publics
dits « fonctionnels ». Tandis que les organismes et institutions qui, dans
leur ensemble, sont considérés comme des autorités administratives (les
services publics organiques, notamment les administrations fédérales)
doivent assurer la publicité de tous les documents en leur possession,
puisqu’ils sont considérés comme des documents administratifs, les
organismes qui ne sont pas des autorités administratives en tant que tels
(les services publics fonctionnels) doivent uniquement assurer la
publicité vis-à-vis des matières pour lesquelles ils ont le caractère
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d’autorité administrative. Cette dernière catégorie est notamment
composée d’organismes qui ont été créés à l’initiative de particuliers mais
qui sont chargés d’une tâche d’intérêt général, d’entreprises à économie
mixte et d’une catégorie spécifique d’organes d’avis, à savoir les organes
d’avis publics (décrits comme des « organes ayant uniquement des
compétences d’avis […] auxquels le législateur a octroyé une personnalité
morale et une indépendance patrimoniale et budgétaire » dans A. MAST
e.a., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen,
Kluwer, 2009, p. 125 ; au niveau fédéral, il s’agit plus spécifiquement du
Conseil central de l’Économie, du Conseil supérieur des Classes
moyennes et du Conseil national du Travail).
L’interprétation de la notion d’ « autorité administrative » a évolué depuis
l’entrée en vigueur de la loi ‘relative à la publicité de l’administration’. La
Cour de cassation a estimé que des institutions créées ou agréées par les
autorités, qui sont chargées d’offrir un service public et n’appartiennent
pas au pouvoir judiciaire ou législatif, sont en principe des autorités
administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et
contrôlé par les autorités et qu’elles peuvent prendre des décisions
engageant des tiers (voy. notamment : Cass., 14 février 1997, n°
C.96.0211.N ; Cass., 10 septembre 1999, n° C.98.0141.F ; Cass., 6
septembre 2002, n° C.01.0382.N ; pour des commentaires de cette
jurisprudence, voy. notamment : S. BAETEN, « Variaties op
verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen over de tweewegenleer
en het annulatiecontentieux naar aanleiding van het Cassatiearrest van 8
november 1996 », C.D.P.K., 1999, pp. 83-102 ; M. BOES, « De
administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip? », Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, pp. 27-30 ; A. MAST, o.c., nos 1017-1020 ; P. NIHOUL, « La
notion d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie », A.P.T., 2001, pp.
78-85 ; J.M. PIRET, « La notion d’autorité administrative », A.P.T., 1999,
pp. 236-238; F. VANDENDRIESSCHE, « De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie », R.W., 2000-2001, pp. 497- 506 ; S. VAN GARSSE,
« De ‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid »,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, pp. 308-313). S’il est vrai qu’en
outre, la Cour de cassation a mis l’accent sur le critère (fonctionnel) du
pouvoir de prendre des décisions engageant des tiers, l’on ne peut pas en
déduire que le pouvoir de prendre des décisions engageant des tiers est
dans tous les cas une condition essentielle à la qualification d’autorité
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administrative. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que les arrêts de
la Cour de cassation portaient tous sur des organismes de droit privé.
La qualification de SPMT Arista
SPMT ARISTA est un service externe de prévention et de protection au
travail. Il offre une assistance professionnelle pour la réalisation de la
politique de bien-être des entreprises via la surveillance de la santé des
travailleurs et la gestion des risques.
SPMT Arista a pris juridiquement la forme d’une asbl. Elle n’a aucun
compétence pour lier des tiers unilatéralement et en raison de son
caractère de droit privé, elle ne peut donc pas être considérée comme
une autorité administrative.
La loi du 11 avril 1994 n’est donc, par conséquent, pas d’application.
Bruxelles, le 5 mars 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente