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Date: 05/03/2018
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
5 mars 2018
AVIS n° 2018-15
DEMANDE D’AVIS SUR LA NOTION
D’« INTÉRÊT » VISÉE À L’ARTICLE 4 DE LA LOI
DU 11 AVRIL 1994 RELATIVE À LA PUBLICITÉ
DE L’ADMINISTRATION
(CADA/2018/12)
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1. Un aperçu
Par courrier du 8 février 2018, le SPF Affaires étrangères, Commerce
extérieur et Coopération au Développement sollicite de la Commission
d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs, section
publicité de l’administration, ci-après nommée ‘la Commission’, un avis
« sur la notion d’‘intérêt” visée à l’article 4 de la loi du 11 avril 1994
‘relative à la publicité de l’administration’ ».
Cette demande d’avis se situe au sein d’un contexte bien spécifique :
« Dans le cadre d’une procédure de promotion à la classe supérieure, tout
candidat a le droit de demander à consulter le dossier de la procédure
(art. 26bis, §1er, alinéa 3 de l’arrêté royal du 7 août 1939 organisant
l’évaluation et la carrière des agents de l’Etat). Cette consultation doit se
faire ‘dans le respect du caractère confidentiel des informations qui
concerneraient d’autres agents et de la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l’administration’ (art. 26bis, §1er, alinéa 3 de l’arrêté royal du
7 août 1939).
L’article 4 de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration donne à toute personne – dans ce cas-ci, au candidat – le
droit de consulter tout document administratif et d’en obtenir une copie.
Néanmoins, il doit justifier d’un intérêt pour les documents à caractère
personnel.
Or, le dossier de promotion contient le procès-verbal de la séance du
comité de direction durant laquelle ce dernier a émis un avis motivé sur
chaque candidat à la promotion, ce qui a permis de donner préférence à
un candidat par rapport aux autres. Le procès-verbal contient donc des
données à caractère personnel relatives à de nombreux candidats (il
arrive régulièrement que plus de vingt agents se portent candidats à une
fonction vacante).
1. Qu’entend-t-on par ‘intérêt’ au sens de l’article 4 de la loi du 11
avril 1994 relative à la publicité de l’administration ?
2. Au vu des éléments exposés ci-dessus, l’agent qui en fait la
demande doit-il se voir donner accès à l’entièreté du procès-
verbal de la procédure à laquelle il est candidat, assurant une plus
grande transparence de l’administration, ou uniquement la partie
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du procès-verbal qui le concerne personnellement, privilégiant le
respect du caractère personnel des informations relatives aux
autres candidats ? »
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. L’article 8,
§ 3, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de l’administration’
dispose en effet que la Commission peut être consultée par une autorité
administrative fédérale. Afin de garantir son indépendance si elle devait
être saisie d’une affaire individuelle sur pied de l’article 8, § 2, de la loi du
11 avril 1994, la Commission a considéré qu’elle ne pouvait donner suite
qu’aux seules questions générales d’interprétation, et non à des cas
spécifiques. La manière dont le SPF Affaires étrangères, Commerce
extérieur et Coopération au Développement a posé sa question est
suffisamment générale que pour qu’elle soit traitée dans le cadre de
l’article 8, § 3, de la loi du 11 avril 1994.
3. Le fondement de la demande d’avis
3.1. Le principe
La loi du 11 avril 1994 part du principe, à la lumière de l’article 32 de la
Constitution, selon lequel « chacun » dispose d’un droit d’accès aux
documents administratifs. Ce droit peut être exercé par le demandeur
afin de consulter le document administratif demandé, de recevoir les
explications y afférentes et d’en obtenir une copie (article 4, alinéa 1er, de
la loi du 11 avril 1994).
À cette position de principe, le législateur a prévu une exception
importante, à savoir qu’un intérêt est exigé pour les « documents à
caractère personnel » (article 4, alinéa 2, de la loi du 11 avril 1994).
3.2. Un document à caractère personnel
Aux termes de l’article 1er, alinéa 2, 3°, de la loi du 11 avril 1994, un
document à caractère personnel est un « document administratif
comportant une appréciation ou un jugement de valeur relatif à une
personne physique nommément désignée ou aisément identifiable, ou la
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description d’un comportement dont la divulgation peut manifestement
causer un préjudice à cette personne ».
D’un point de vue linguistique, il n’est pas clair si « dont la divulgation
peut manifestement causer un préjudice à cette personne » se rapporte au
jugement de valeur et à la description d’un comportement, ou seulement
à la description d’un comportement. Aussi l’Exposé des motifs du projet
de loi n’offre-t-il aucune explication. Étant donné qu’un document à
caractère personnel constitue une exception au principe fondamental de
la publicité de l’administration qui profite à chacun, il convient de lui
réserver une interprétation stricte. L’on peut en déduire que la condition
« dont la divulgation peut manifestement causer un préjudice à cette
personne » s’applique tant au jugement de valeur qu’à la description du
comportement d’une personne physique nommément désignée ou
aisément identifiable. Il en découle que lorsqu’un jugement de valeur ou
la description d’un comportement ne peut manifestement pas causer de
préjudice à cette personne – ce qui est bien sûr le cas s’il s’agit d’une
appréciation positive pour cette personne, l’information ne peut pas être
considérée comme tombant sous la définition d’un document à caractère
personnel.
Il ressort par ailleurs de la pratique d’avis de la Commission que, pour se
conformer au prescrit de l’article 32 de la Constitution, il convient de
réserver une interprétation stricte à la notion de « document à caractère
personnel », dans le sens qu’elle peut seulement couvrir l’information qui
renferme le jugement ou l’évaluation d’une personne physique
nommément désignée ou aisément identifiable ou la description d’un
comportement dont la divulgation peut manifestement causer un
préjudice à cette personne, et non l’entièreté du document administratif
s’il contient également d’autres informations pour lesquelles le
demandeur ne doit pas se prévaloir d’un intérêt.
3.3. L’intérêt requis
L’article 4, alinéa 2, de la loi du 11 avril 1994 dispose que le demandeur
doit justifier d’un intérêt. Le législateur s’est abstenu de définir plus avant
la notion d’« intérêt », mais s’est référé à l’intérêt nécessaire pour
introduire un recours en annulation devant le Conseil d’État dans les
travaux préparatoires (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 1112/13, pp.
13-14 ; Doc. parl., Chambre, 1996-1997, n° 871/5, p. 5). Parce que la
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notion d’« intérêt » n’est pas définie plus avant et à la lumière de l’article
32 de la Constitution, la Commission a toujours choisi de donner un
contenu concret au critère de l’intérêt, qui soit fonction du cas qui lui est
soumis.
La Commission a fait une distinction dans sa pratique d’avis entre deux
situations : la première situation est celle dans laquelle le demandeur
sollicite l’accès à un document à caractère personnel ; la seconde
situation est celle dans laquelle un tiers sollicite l’accès à un document de
ce type.
En ce qui concerne l’accès aux documents relatifs à des nominations ou à
des promotions, la Commission est d’avis qu’un demandeur a toujours
l’intérêt requis pour se voir reconnaître l’accès aux documents à caractère
personnel qui le concernent. La Commission estime qu’il est présumé
avoir l’intérêt requis pour recevoir l’accès aux documents à caractère
personnel qui le concernent et que, par conséquent, il ne doit pas
démontrer qu’il justifie d’un intérêt. Un demandeur a par ailleurs
l’intérêt requis pour accéder aux documents à caractère personnel qui
concernent d’autres candidats, pour autant qu’il ait lui-même été
candidat à la nomination ou à la promotion concernée. Dans ce cas, il
doit bien démontrer qu’il dispose de l’intérêt requis. Selon la Commission
et la jurisprudence du Conseil d’État, il suffit que le demandeur démontre
qu’il a lui-même posé sa candidature pour la nomination ou la promotion
afin de disposer de l’intérêt requis.
Un fonctionnaire qui a pris part à une procédure de nomination ou de
promotion dispose par conséquent de l’intérêt requis pour recevoir
l’accès au procès-verbal dans son entièreté. Son intérêt n’est dès lors pas
limité à la partie de l’avis du comité de direction qui le concerne.
3.4. L’anonymisation à la lumière de la définition du “document à
caractère personnel”
De la jurisprudence du Conseil d’État (C.E., arrêt n° 218.666 du 27 mars
2012), il ressort néanmoins qu’à ce stade de l’évaluation, une solution
peut être trouvée dans l’anonymisation. Cette anonymisation est bien
plus souple que celle qui est élaborée sur pied de la loi du 8 décembre
1992 ‘relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de
données à caractère personnel’. Il suffit qu’il ne soit plus possible
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découvrir aisément l’identité de l’intéressé. Selon le Conseil d’État en
effet, il n’est plus question, dans ce cas, d’un document à caractère
personnel, et la démonstration d’un intérêt n’est plus requise.
3.5. La relativité de l’exigence d’un intérêt pour l’examen de
l’invocabilité des exceptions
La démonstration d’un intérêt pour l’accès aux documents à caractère
personnel n’implique pas automatiquement que le demandeur doit se
voir reconnaître ledit accès. Il s’agit effet d’un test préalable, d’une
condition de recevabilité.
Le contenu des documents à caractère personnel concernés doit toujours
ensuite être mis à l’épreuve des motifs d’exception énumérés à l’article 6
de la loi du 11 avril 1994.
Le motif d’exception le plus important dont il sera question avec les
dossiers de nomination et de promotion est l’exception prévue à l’article
6, § 2, 1°, de la loi du 11 avril 1994 ‘relative à la publicité de
l’administration’. Elle se formule comme suit : « L’autorité administrative
fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d’explication
ou de communication sous forme de copie d’un document administratif
qui lui est adressée en application de la présente loi si la publication du
document administratif porte atteinte : […] à la vie privée, sauf si la
personne concernée a préalablement donné son accord par écrit à la
consultation ou à la communication sous forme de copie ». L’invocation
de ce motif d’exception est dès lors soumise à d’importantes conditions.
En premier lieu, l’information doit toucher à la vie privée. Il doit ensuite
être démontré in concreto que la divulgation de l’information porterait
atteinte à la vie privée. Ce n’est qu’une fois ces conditions remplies que la
publicité peut être refusée.
Ce motif d’exception ne peut pas être invoqué quand le demandeur
sollicite l’accès à l’information contenue dans un document administratif
qui le concerne. Ce motif d’exception joue un rôle quand l’information à
laquelle l’accès est demandé touche aux tiers.
Par le passé, la Commission a estimé que l’information contenant des
données factuelles sur le candidat et qui touchait directement à une
fonction à pourvoir devait être rendue publique. C’est le cas pour ce qui
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concerne une copie d’examen complétée par le candidat, qui apprécie ses
connaissances et comporte une évaluation. Dans ce cas, la Commission
est d’avis que l’information ne porte pas atteinte à la vie privée du
candidat. Ce n’est point le cas si l’information touche aux caractéristiques
personnelles d’un autre candidat.
La Commission souhaite enfin faire remarquer que, même lorsque le
motif d’exception est d’application, une autorité administrative fédérale
ne peut pas se contenter de rejeter la demande. Elle se doit de contacter
les intéressés et de leur demander si elle peut, pour l’instant, procéder à
la divulgation.
Ceci n’empêche toutefois pas que l’autorité administrative fédérale doit
prendre une décision endéans le délai déterminé par la loi et ne peut pas
attendre que l’intéressé ait pris position sur la demande. En principe,
quand la position n’est pas encore connue, la demande d’information
relevant de l’article 6, § 2, 1° doit être refusée, sous réserve de ce que si
l’intéressé devait donner son autorisation, la publicité pourrait toujours
s’ensuivre.
Bruxelles, le 5 mars 2018.
F. SCHRAM K. LEUS
secrétaire présidente