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Date: 08/10/2018
Commission pour l'accès aux et la
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l'administration
8 octobre 2018
Avis 2018-105
relatif à la possibilité de refuser l'accès à un document
administratif en raison du fait que les informations
qu'il contient peuvent être source de méprise
(CTB/2018/adviesuiteigenbeweging2)
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1. Aperçu
La Commission d'accès aux et de réutilisation des documents
administratifs, Section publicité de l'administration, ci-après dénommée
la Commission, a été confrontée au cours de la période écoulée à des
demandes d'avis dans le cadre desquelles l'autorité avait refusé la
publicité parce que celle-ci aurait être source de méprise auprès du public
ou dans le cadre desquelles l'autorité a, dans sa réponse à la demande de
reconsidération, invoqué ce motif pour refuser la publicité après avis de
la Commission. En raison de l'ampleur du problème, la Commission
estime qu'il est important de formuler un avis général qui soit
indépendant de toutes ces demandes concrètes de publicité d'un
document administratif.
En vertu de l'article 8, §4, de la loi du 11 avril 1994 'relative à la publicité
de l’administration' (ci-après "loi du 11 avril 1994") et de l'article 9, §3,
de la loi du 12 novembre 1997 'relative à la publicité de l'administration
dans les provinces et les communes' (ci-après "loi du 12 novembre
1997"), la Commission est habilitée à rendre un avis d'initiative en lien
avec l'application générale de la législation sur la publicité de
l'administration. Dans le cas de la loi du 12 novembre 1997, la
Commission ne peut se prononcer que sur des demandes émanant
d'administrations locales pour autant que la compétence organique sur
ces dernières soit confiée au législateur fédéral. La Commission peut
également soumettre au pouvoir législatif des propositions relatives à
l'application et à la révision éventuelle des deux lois relatives à la
publicité.
2. L'avis
L'avis est scindé en deux parties : il est en premier lieu précisé que la
question de la compréhensibilité de la teneur de la demande est en
principe totalement distincte de la question de l'accès à un document
administratif. Dans un deuxième volet, la compréhensibilité d'un avis
peut jouer un rôle dans le cadre de l'application d'un motif d'exception
dont l'invocation est soumise à des conditions très strictes.
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2.1. Le droit d'accès à un document administratif n'est absolument pas lié
à la question de savoir si la teneur de celle-ci peut être comprise par le
demandeur
Le droit d'accès à un document administratif n'est aucunement lié à la
nécessité de démontrer un intérêt, à la mention du motif pour lequel le
demandeur souhaite obtenir un document administratif et au fait qu'il
comprenne ou puisse comprendre correctement le document
administratif. En principe, il n'appartient qu'au demandeur de juger s'il
comprend correctement le contenu du document administratif. Le
pouvoir constituant et le législateur sont partis du principe qu'un
demandeur a le droit de prendre connaissance du contenu d'un
document administratif tel qu'une autorité administrative en dispose, que
celui-ci soit rédigé dans un langage administratif ou qu'il soit de nature
très technique (Doc. parl. Chambre 1992-1993, N° 1112/1, 14; Doc. parl.
Chambre 1996-1997, n° 871/1,6). Le législateur voulait ainsi éviter que le
citoyen ne puisse prendre entièrement connaissance du contenu d'un
document administratif ou n'obtienne qu'une lecture partielle du
document administratif demandé. Il n'appartient pas à une autorité
administrative de modifier ou de 'reformuler' un document administratif
demandé, que cela en améliore ou non la compréhensibilité. Il appartient
au demandeur de juger s'il comprend suffisamment le document
administratif obtenu. S'il estime que tel n'est pas le cas, il peut alors faire
usage d'une modalité complémentaire du droit d'accès, à savoir la
possibilité de demander des explications concernant un document
administratif (article 4, alinéa 1er, de la loi du 11 avril 1994 et article 5,
alinéa 1er, de la loi du 12 novembre 1997). Cette dernière modalité de
l'exercice du droit d'accès est considérée par le Conseil d'Etat comme
faisant naturellement partie du service public (Doc. parl., 1992-1993, N°
1112/1, 29). Cela doit permettre au citoyen, quand il le souhaite, de
comprendre correctement le contenu d'un document administratif.
Le risque que l'interprétation soit mauvaise ou erronée reste toujours
possible. Le processus de communication est un processus complexe dans
lequel les capacités de communication et linguistiques du demandeur
ainsi que le contexte dans lequel celui-ci se trouve jouent un rôle
essentiel. Il est donc toujours possible que l'interprétation d'un document
administratif soit mauvaise ou erronée et rien ne peut empêcher cela. Le
fait qu'un document administratif puisse être source de méprise ou de
confusion n'est en principe pas un motif de refus de la publicité.
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Si une autorité administrative craint quand même que cela puisse être
une source potentielle de méprise, dans plusieurs avis formulés tout au
long de sa pratique d'avis, la Commission a recommandé qu'une autorité
administrative ait toujours la possibilité de faire accompagner le
document administratif demandé d'une lettre ou d'une note explicative.
Elle peut ainsi y expliquer qu'un document administratif ne contient pas
automatiquement le résultat final d'un processus décisionnel. Le
document administratif concerné peut en effet être un document
préparatoire, dans lequel on dégage une certaine vision qui ne sera plus
suivie par la suite, par exemple suite à des remarques formulées par des
organismes d'avis concernant une proposition ou un projet bien défini. Il
peut également s'agir d'un document officiel formulant une certaine
proposition qui, en définitive, ne sera pas suivie au niveau politique parce
que l’on n’a pas trouvé de soutien politique suffisant à cette fin.
Toutefois, si une administration est dans l'impossibilité de joindre au(x)
document(s) demandé(s) un document d'accompagnement explicatif à
l'attention du demandeur, cela ne constitue bien entendu pas un motif de
refus de la publicité.
Le fait que la compréhensibilité d'un document administratif ne soit pas
un critère pour que l'on autorise ou non l'accès à celui-ci ressort
également du principe de publicité partielle. Ce principe implique que
lorsque le fait que certaines informations tombent sous l'application d'un
motif d'exception dont l'invocation peut être suffisamment motivée de
manière concrète, seules ces informations peuvent être soustraites à la
publicité et que toutes les autres informations présentes dans le
document administratif doivent être rendues publiques. Le fait que, suite
à la publicité partielle, le document administratif ne puisse plus être
compris dans son intégralité ou puisse être source de méprise ne
constitue pas non plus un motif de refus de la publicité (Doc. parl.
Chambre 1992-1993, N° 1112/1, 19; Doc. parl. Chambre, 1996-1997, n°
871/1, 8).
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2.2. L'exception au principe : un document administratif inachevé ou
incomplet pouvant, pour cette raison, être source de méprise
2.2.1 Introduction
L'article 6, § 3, 1°, de la loi du 11 avril 1994 s'énonce comme suit :
“L'autorité administrative fédérale peut rejeter une demande de
consultation, d'explication ou de communication sous forme de
copie d'un document administratif dans la mesure où la demande :
(...) 1° concerne un document administratif dont la divulgation peut
être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet;”
Article 7 de la loi du 12 novembre 1997 :
“Sans préjudice des autres exceptions établies par la loi, le décret ou
l'ordonnance pour des motifs relevant de l'exercice des
compétences de l'autorité fédérale, de la Communauté ou de la
Région, l'autorité administrative provinciale ou communale peut
rejeter une demande de consultation, d'explication ou de
communication sous forme de copie d'un document administratif
dans la mesure où la demande :
1° concerne un document administratif dont la divulgation peut
être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet;”
Les deux motifs d'exception sont identiques mais ont un champ
d'application différent : le premier s'applique à l'égard des autorités
administratives fédérales, le second à l'égard des autorités administratives
provinciales et communales.
En ce qui concerne ce motif d'exception, deux aspects sont importants, à
savoir les conditions dans lesquelles ce motif d'exception peut être
invoqué et le caractère du motif d'exception.
Il ressort de l'Exposé des motifs que l'objectif de ce motif d'exception est
"d'éviter des malentendus au sujet de la portée d'un document" (Doc.
parl. Chambre 1992/1993. N° 1112/1, 19; Doc. parl. Chambre, n°871/1,7).
2.2.2. Les conditions pour pouvoir invoquer ce motif d'exception
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En vertu du texte des dispositions précitées, pour pouvoir invoquer ce
motif d'exception, il y a lieu de remplir deux conditions, ce qui implique
également qu'il faut démontrer dans la motivation que ces conditions
soient bien remplies.
En premier lieu, il doit s'agir d'un document inachevé ou incomplet. En
second lieu, c'est de ce caractère "inachevé ou incomplet" que doit
provenir la méprise.
a. Le caractère inachevé ou incomplet d'un document administratif
L'Exposé des motifs des deux lois ne reprend aucune information
concernant ce qu'il y a lieu d'entendre par d'une part, un document
inachevé et d'autre part, un document incomplet. Selon la Commission,
par "document incomplet", il y a notamment lieu de comprendre la
situation dans laquelle des annexes qui font partie intégrante d'un
document administratif sont provisoirement manquantes.
Etant donné que tous les motifs d'exception doivent être considérés
comme un motif d'exception à un droit constitutionnel fondamental, il y
a lieu de donner une interprétation restrictive aux motifs d'exception.
Cela est également le cas pour le motif d'exception visé à l'article 6, §3,
1°, de la loi du 11 avril 19941 et à l'article 7, 1°, de la loi du 12 novembre
1997. Cela signifie que l'on ne peut pas décider trop rapidement sur la
disponibilité d'un document inachevé ou incomplet.
En tout cas, on ne peut pas conclure que si un certain dossier n'est pas
encore achevé ou est incomplet, il est satisfait à la première condition
permettant d'invoquer ce motif d'exception. La notion de “dossier” n'est
en effet pas utilisée dans les deux lois en matière de publicité. Il y a
d'ailleurs lieu de considérer qu'un dossier se compose d'un ou de
plusieurs documents administratifs. Il y a dès lors lieu d'évaluer, par
document administratif, s'il est incomplet ou inachevé.
Un document inachevé ou incomplet ne peut pas non plus être assimilé à
un document préparatoire. Par conséquent, le fait qu'un document soit
un document préparatoire ne constitue pas un motif de refus d'une
demande dès que ce document sera achevé.
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Le fait qu'une autorité administrative qualifie un document administratif
de "document interne", de document confidentiel ou "d'informations
sensibles et spécifiques à l'organisation" ne signifie pas non plus qu'il
s'agit d'un document inachevé ou incomplet.
Le moment auquel un document peut être considéré comme achevé
requiert une évaluation de fait et diffère de document en document.
Dans ce cadre, on peut faire une distinction entre des documents qui
s'inscrivent dans le cadre d'un processus décisionnel et d'autres
documents.
Si un document administratif porte sur un processus décisionnel, ce
document obtient alors le statut de document "achevé" ou "complet"
lorsque la personne ou l'instance qui dans le cadre de la procédure est
compétente pour établir ce document, a estimé que cela est le cas. Cela
aura souvent pour conséquence qu'à ce moment-là le responsable en
question signe ou diffuse, en interne ou en externe, le document. Cela ne
signifie toutefois pas du tout qu'une décision finale doit être prise selon la
procédure. Le report de la signature ne peut pas non plus conduire au fait
de qualifier un document d'inachevé ou incomplet. Le fait qu'un
document administratif soit achevé ou complet doit être interprété
comme la signification qu’un document ait suivi tout un parcours au sein
d'une administration qui mène au point de vue de cette administration.
Le fait que le contenu d'un document soit encore susceptible d'être
modifié ou revu en raison de nouveaux facteurs et éléments, n'empêche
pas que le document soit achevé ou puisse être considéré comme
complet. Un avis d'un service juridique ne pourra être considéré comme
achevé que si celui-ci peut en effet être considéré comme un document
du service juridique et non comme une note juridique d'un collaborateur
de ce service qui est encore sujet à discussion au sein de ce service. Un
avant-projet de loi ou un projet d'arrêté royal est un document achevé et
complet lorsqu'il a été approuvé par le Conseil des Ministres et transmis
pour avis à d'autres institutions, telles que le Conseil d'Etat ou l'autorité
de protection des données. Qu'un tel avant-projet de loi ou projet
d'arrêté royal ne conduise finalement pas à un projet de loi ou une loi ou
ne mène pas à un arrêté royal ou donne lieu à une loi ou un arrêté royal
dont le contenu diverge fondamentalement de l'avant-projet de loi ou du
projet d'arrêté royal ne porte pas préjudice. Dans ce cas, un nouveau
texte est en effet rédigé.
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Pour les documents qui n'entrent pas dans le cadre d'une procédure
décisionnelle, s'applique la règle selon laquelle le ou les rédacteurs sont
les personnes qui évaluent personnellement si leur document doit être
considéré comme achevé ou complet. Il ne s'agit toutefois pas d’une
décision purement subjective qui permettrait qu'un certain document
puisse sciemment toujours être considéré comme un document inachevé
ou incomplet. En effet il y un élément d'évaluation objectif, à savoir le
fait que plus aucune modification ne doit être apportée au document, ce
qui n'exclut pas que des modifications restent possibles ultérieurement
en raison de nouvelles circonstances, de nouveaux faits ou d'avis
recueillis. Les documents qui traduisent le point de vue de
l'administration et sont portés par l'administration sont des documents
achevés bien qu'un tel document ne soit encore qu'une proposition
stratégique initiale faite au(x) responsable(s) stratégique(s) devant encore
donner son ou leur accord à ce sujet.
Un document est inachevé ou incomplet lorsqu'au sein d'une
organisation, on travaille encore sur le document en question et que l'on
estime que ce document ne peut pas encore quitter l'organisation parce
que celui-ci ne peut pas encore être considéré comme le point de vue du
service ou de l'organisation concerné(e). Cela est également le cas
lorsqu'un document est rédigé par différents services et que les différents
services estiment que le document ne représente pas encore le point de
vue commun.
Un indicateur clair d'un document achevé peut être trouvé dans le fait
qu'un document quitte une certaine administration et est transmis à une
autre administration ou institution, si le document en question n'est pas
le produit commun de plusieurs administrations ou institutions.
Les bases de données requièrent une attention particulière. La base de
données en tant que telle doit être considérée comme un document
administratif. Cela s'applique également aux informations provenant
d'une banque de données et pouvant être combinées entre elles et mises à
disposition comme un output distinct. Un caractère propre à de
nombreuses bases de données est le fait qu'elles soient mises à jour en
permanence. Etant donné que de très nombreuses informations se
retrouvent dans des bases de données, le fait de considérer une base de
données comme un document administratif inachevé aurait pour
conséquence que de très nombreuses informations ne seraient jamais
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accessibles. La Commission estime toutefois qu'à un certain moment dans
le temps, une base de données doit bien être considérée comme un
document administratif achevé, à savoir au moment de la demande. A ce
moment, les informations contenues dans la base de données sont en
effet considérées comme reflétant la situation à ce moment. Cela
n'enlève rien au fait que les informations contenues dans la base de
données peuvent être adaptées ou que la réalité sur laquelle elles portent
change.
Si quelqu'un demande l'accès à certaines informations contenues dans
une base de données, alors le caractère achevé de ces informations
dépend de la personne dont ces informations émanent. Si les
informations contenues dans une base de données proviennent d'un ou
de plusieurs tiers et n'ont pas encore été confrontées à certaines
exigences de qualité, alors cela n'enlève rien au fait que ces informations
doivent être considérées comme des données achevées. On peut en effet
partir du principe que le fournisseur de ces informations les considère
comme étant achevées. Il peut en être autrement s'il s'agit d'informations
provisoires qu'une administration a enregistrées dans une base de
données.
Si une personne demande l'accès à toute la base de données, cette base de
données ne peut pas présenter le caractère d'une base de données en
phase de construction ce qui peut notamment impliquer qu'elle contient
encore de très nombreuses informations partielles. Dans ce cas
spécifique, cette base de données doit être considérée comme un
document inachevé ou incomplet.
b. Être source de méprise
Le fait qu'un document soit inachevé ou incomplet est en soi insuffisant
pour le soustraire à la publicité. Il y a en effet lieu de démontrer que ce
caractère inachevé ou incomplet puisse être source de méprise.
Le fait qu'un document administratif puisse être source de méprise n'est
pas non plus un fondement suffisant pour le soustraire à la publicité sur
la base du motif d'exception visé à l'article 6, §3, 1°, de la loi du 11 avril
1994 ou à l'article 7, 1°, de la loi du 12 novembre 1997.
c. Le caractère cumulatif des conditions
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Dès que l'une des conditions n'est pas remplie, le motif d'exception visé à
l'article 6, §3, 1°, de la loi du 11 avril 1994 ou de l'article 7, 1°, de la loi du
12 novembre 1997 ne peut plus être invoqué. Le fait qu'un document
administratif puisse être source de méprise ne peut jamais être considéré
comme un fondement pour refuser la publicité de ce document
administratif. Le fait que le document administratif soit inachevé n'est en
soi pas un fondement suffisant pour refuser la publicité si l'on ne peut pas
démontrer que ce caractère inachevé ou incomplet puisse être source de
méprise.
2.2.3 Le caractère facultatif du motif d'exception
Le motif d'exception visé à l'article 6, §3, 1° de la loi du 11 avril 1994 et à
l'article 7, 1° de la loi du 12 novembre 1997 a un caractère facultatif.
Raison pour laquelle la Commission et le Conseil d'Etat ont toujours
estimé qu'une obligation de motivation renforcée s'applique étant donné
que pour les motifs d'exception visés à l'article 6, §3, de la loi du 11 avril
1994 et à l'article 7 de la loi du 12 novembre 1997, la non-publicité n'est
qu'une possibilité et non une obligation. Cela signifie que, s'il est satisfait
aux conditions permettant d'invoquer ces motifs d'exception, une
administration peut toujours décider de la publicité de celui-ci, ce qui
n'est pas le cas pour les motifs d'exception obligatoires visés à l'article 6,
§§ 1er et 2, de la loi du 11 avril 1994 (Doc. parl. Chambre 1992-1993, n°
1112/1, 16; Parl. St.Doc. parl. Chambre, n° 871/1, 7).
Bruxelles, le 8 octobre 2018
F. SCHRAM K. LEUS
Secrétaire Présidente