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Date: 08/10/2018
Commission d'accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs.
Section publicité de l'administration
8 octobre 2018
AVIS 2018-104
relatif à l'utilisation des plateformes en ligne pour les
demandes d'accès aux documents administratifs
(CTB/2018/avisd'initiative1)
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1. Aperçu
À la suite d'un certain nombre d'avis, la Commission d'accès aux et de
réutilisation des documents administratifs section publicité de
l'administration, ci-après dénommée "la Commission", a été confrontée
au fait que des demandes font explicitement référence à l'utilisation
d'une plateforme en ligne sur laquelle tous les documents (demandes,
réponse de l'autorité administrative, demande de reconsidération,
demande d'avis à la Commission, réponse à la demande de
reconsidération) relatifs à une demande d'accès aux documents
administratifs sont repris, ainsi que les documents administratifs qui sont
ensuite communiqués en réponse à une demande. En outre, une autorité
locale a également demandé à la Commission de se prononcer sur cette
problématique, mais la Commission a dû conclure qu'elle ne pouvait
rendre d'avis en la matière. Dans le cadre du présent avis, la Commission
souhaite regrouper, inclure et approfondir les remarques qu'elle a
formulées à ce sujet.
En vertu de l'article 8, §4, de la loi du 11 avril 1994 'relative à la publicité
de l’administration' (ci-après "loi du 11 avril 1994") et de l'article 9, §3,
de la loi du 12 novembre 1997 'relative à la publicité de l'administration
dans les provinces et les communes' (ci-après "loi du 12 novembre
1997"), la Commission est habilitée à rendre un avis d'initiative en lien
avec l'application générale de la législation sur la publicité de
l'administration. Dans le cas de la loi du 12 novembre 1997, la
Commission ne peut se prononcer que sur des demandes émanant
d'administrations locales pour autant que la compétence organique sur
ces dernières soit confiée au législateur fédéral. La Commission peut
également soumettre au pouvoir législatif des propositions relatives à
l'application et à la révision éventuelle des deux lois relatives à la
publicité.
2. L'avis
2.1. Développement de plateformes en ligne pour aider les demandeurs
Il ressort d'une enquête que, malgré l'inscription de la publicité de
l'administration à l'article 32 de la Constitution le 1er janvier 1995, la
connaissance de ce droit et son utilisation restent encore insuffisantes.
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Sur la base du constat selon lequel les citoyens ne sont souvent pas
familiarisés ni avec la publicité de l'administration ni avec la législation
applicable en la matière, ainsi qu'au vu de la règle de répartition des
compétences prévue à l'article 32 de la Constitution et de la distinction
entre l'accès aux documents administratifs et le droit d'accès aux
informations environnementales dans la plupart des niveaux de
l'administration, certains citoyens ont pris l'initiative de faciliter
l'application de la publicité de l'administration. Ces plateformes en ligne
font bien plus que faciliter son application : elles rendent accessibles au
grand public la procédure de demande, la correspondance échangée dans
ce contexte et, enfin, les documents obtenus par voie électronique. La
Commission ne remet pas en cause les bonnes intentions des promoteurs,
mais note que le fonctionnement de ces plateformes soulève des
questions quand elles vont au-delà de la simple facilitation de l'accès aux
documents administratifs pour le demandeur potentiel.
2.2. La publicité passive de l'administration : relation entre le demandeur
et l'autorité administrative
Dans le cadre d'une demande d'accès à un document administratif, les
lois du 11 avril 1994 et du 12 novembre 1997 précitées établissent une
relation entre le demandeur et l'autorité administrative. Il est toutefois
possible qu'un demandeur délègue à autrui l'introduction de sa demande.
Par ailleurs, un avocat peut demander des documents au nom de son
client. En dehors de ces cas, des tiers ne peuvent jouer aucun rôle
d'importance dans le cadre d'une demande de publicité.
Dans le cadre de la procédure engagée devant la Commission dans le
contexte d’un recours administratif organisé, il apparaît que les réunions
de la Commission et toutes les informations obtenues dans le cadre de
son fonctionnement sont, de plus, confidentielles. Cette confidentialité
vaut aussi pour le secrétariat, les parties concernées et les éventuels
experts entendus, ainsi que le personnel de l'organisme auquel des
renseignements sont demandés (article 15 de l'Arrêté royal du 29 avril
2008 'relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission
d'accès aux et de réutilisation des documents administratifs', MB 8 mai
2008).
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Bien que le demandeur puisse autoriser que ses propres documents soient
mis à disposition de tiers, il ne peut en décider seul si d'autres personnes
y sont mentionnées.
2.3. Absence de possibilité de recourir à des plateformes d'information
externes dans le cadre de la procédure de recours administratif
Dans leur règlementation en matière de publicité, les différents
législateurs ont prévu une procédure de recours administratif qui - à
l'exception de la Région flamande / Communauté flamande et de la
Communauté germanophone - est relativement uniforme et reprend
deux aspects : une demande de réexamen à l'administration auprès de
laquelle la demande d'accès a été introduite et une demande d'avis à un
organe d'avis.
Au niveau fédéral, cette procédure est reprise à l'article 8, §2, de la loi du
11 avril 1994 et à l'article 9, §1er, de la loi du 12 novembre 1997. La
Commission souhaite toujours disposer d'un certain nombre de
documents reflétant l'historique de la procédure de demande, comme
une copie de la demande originale, une copie de la réponse de
l'administration, une copie de la demande de reconsidération et toute
autre correspondance éventuelle ayant été échangée entre le demandeur
et l'administration afin d'évaluer la demande d'avis en toute connaissance
de cause.
La Commission a constaté que les demandeurs introduisent une demande
d'avis et utilisent ces plateformes digitales pour transmettre à celles-ci
l'historique des demandes au lieu d'envoyer ces documents directement à
la Commission. Non seulement la Commission ne peut y être obligée,
mais elle tient également à souligner qu'elle ne peut intervenir à ce sujet
à cause des potentiels risques de sécurité.
Même si une administration met elle-même à disposition une plateforme
de demande en ligne, la Commission ne peut être obligée de contacter
cette plateforme pour récupérer les demandes introduites, même si cette
plateforme offre potentiellement les garanties de sécurité nécessaires. Il
incombe dès lors à l'administration de faire en sorte qu'une telle
plateforme en ligne mette en place l'obligation de fournir au demandeur
une copie numérique de sa demande, afin qu'il puisse communiquer ces
informations à la Commission lors de l'introduction de sa demande. De
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plus, la Commission tient également à souligner qu'en vertu de la
réglementation en matière de publicité, lorsqu'une autorité publique
propose l'utilisation d'une plateforme en ligne, le demandeur n'est pas
tenu d'en faire usage. Conformément à l'article 32 de la Constitution, le
demandeur peut choisir n'importe quel moyen de demande pour autant
qu'il soit écrit. Cet article implique également qu'un demandeur ou son
représentant peut se rendre dans les locaux de l'administration et
introduire une demande écrite ou, s'il n'est pas capable de le faire, de la
faire noter.
La Commission tient également à préciser que les informations générées
par ces plateformes en ligne sous forme de méta-data n'ont pas de valeur
juridique, au sens où la législation fédérale relative à la publicité dispose
en effet que les délais prévus dans la législation ne commencent à courir
que si une autorité administrative fédérale, provinciale ou communale en
reçoit la demande. Ce même principe vaut pour la procédure de recours.
Une plateforme en ligne externe aux autorités démontre uniquement
qu'une demande a été envoyée par voie électronique et non que
l'administration l'a reçue.
2.4. Réception des documents administratifs pas encore publics en vertu
de la législation relative à la publicité
Contrairement à la législation sur la publicité en vigueur dans (certains)
pays étrangers et au niveau de l'Union européenne, un demandeur peut
obtenir non seulement des documents administratifs publics, mais aussi
des documents administratifs auxquels il ne peut avoir accès qu'au motif
qu'il dispose de l'intérêt requis pour avoir accès à des documents à
caractère personnel, ou que les informations concernent le demandeur
lui-même et qu'un motif exceptionnel en empêche l'accès public. Les
documents reçus sur la base d'un droit d'accès spécifique ne peuvent être
diffusés librement. La Commission souhaite rappeler qu'un document à
caractère personnel est "un document administratif comportant une
appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique
nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un
comportement dont la divulgation peut manifestement causer un
préjudice à cette personne ” (art. 1er, alinéa 2, 3°, de la loi du 11 avril
1994).
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2.5. Décision sur la publicité active de documents administratifs confiée
exclusivement aux autorités administratives
Par ailleurs, la Commission veut attirer l'attention sur le fait que la
décision qui consiste à rendre activement public un document
administratif ne revient pas à la personne gérant une plateforme en ligne,
mais bien uniquement à l'autorité administrative en ce qui concerne les
documents administratifs dont cette dernière dispose.
La Commission est bien consciente que le législateur n'a pas donné une
impulsion suffisante et que la publicité de l'administration en Belgique
découle d'une demande, ce que l’on peut également désigner comme un
principe de publicité passive de l'administration. D'ailleurs, l'article 32 de
la Constitution concerne uniquement cette publicité passive. La
Commission conseille également à l'administration de mettre au point
une stratégie en ce qui concerne la mise à disposition active des
documents administratifs. De plus, cette stratégie pourrait mener à plus
d'efficacité et à une diminution de la charge de travail qui est
indissociable de la publicité passive de l'administration. Une publicité
active signifie toutefois qu'une administration doit au préalable examiner
soigneusement si certains motifs d'exception applicables dans le contexte
de la publicité passive n'empêchent pas également la publicité active.
2.6. Règles particulières pour l'accès aux documents administratifs
valables uniquement entre l'autorité administrative et le demandeur.
En ce qui concerne une autorité administrative, la publicité de
documents administratifs est uniquement réglementée par la législation
relative à la publicité. Cette réglementation et les motifs d'exception
déterminent dans quelle mesure un demandeur peut avoir accès à des
documents administratifs. Ces règles ne sont pas applicables à une
plateforme en ligne externe qui ne peut pas être considérée comme une
autorité administrative.
En outre, la Commission souhaite rappeler qu'une telle plateforme en
ligne externe, pour autant que les documents en ligne contenant des
données à caractère personnelles soient rassemblés par voie électronique
et qu'elle les mettent à la disposition du public, est entièrement soumise
au Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27
avril 2016 'relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du
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traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de
ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE' et à la loi du 30 juillet
2018 'relative à la protection des personnes physiques à l'égard des
traitements de données à caractère personnel' et aux éventuelles
réglementations spécifiques relatives au traitement des données à
caractère personnel. Il est en effet ici question d'un traitement tel que
défini dans cette législation. Un traitement est défini comme "toute
opération ou tout ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de
procédés automatisés et appliquées à des données ou des ensembles de
données à caractère personnel, telles que la collecte, l'enregistrement,
l'organisation, la structuration, la conservation, l'adaptation ou la
modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication
par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition,
le rapprochement ou l'interconnexion, la limitation, l'effacement ou la
destruction". Il s'agit d'un concept très large qui englobe tout traitement
de données à caractère personnel, qu'elles concernent ou non la vie
privée, pour autant qu'elles soient traitées électroniquement, ou, si tel
n'est pas le cas qu'elles figurent dans un fichier ou qu'elles soient
destinées à y être incluses. Même si souvent des journalistes sont derrière
de telles plateformes, dans ce cas, les dispositions spécifiques pour les
journalistes applicables sur la base du règlement précité et sur la base du
chapitre V de la loi du 30 juillet 2018 'relative à la protection des
personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère
personnel' ne peuvent néanmoins pas être invoquées. Nombre de
documents administratifs collectés et mis à disposition par le biais de la
plateforme en ligne sont en effet recueillis à des fins journalistiques.
2.7. Application de la loi du 4 mai 2016 relative à la réutilisation des
informations du secteur public
La mise à la disposition du public des documents administratifs par un
tiers doit être considérée comme une réutilisation, au sens de la loi du 4
mai 2016 'relative à la réutilisation des informations du secteur public'
(ci-après "loi du 4 mai 2016") lorsque l'objectif diffère du but originel que
l'administration a visé dans le cadre de ses tâches publiques. La
réutilisation consiste en “ l'utilisation, par des tiers, de documents
administratifs, dont les autorités publiques disposent, à des fins
commerciales ou non commerciales, autres que l'objectif initial de la
mission de service public pour lequel les documents administratifs ont
été produits” (article 2, 4°, de la loi du 4 mai 2016). La loi du 4 mai 2016
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est la transposition de la directive 2003/98/CE du Parlement européen et
du Conseil du 17 novembre 2003 'concernant la réutilisation des
informations du secteur public', telle que modifiée par la directive
2013/37/EU du 26 juin 2013. La réutilisation des documents
administratifs relevant du champ d'application de cette loi ne peut être
entreprise que sur la base des règles énoncées dans cette loi. Une
demande de réutilisation doit être introduite par la personne qui souhaite
en faire la réutilisation, que ce soit au nom de la plateforme en ligne ou
de l'opérateur responsable. Même si cette loi ne prévoit pas de sanctions
pénales dans le cas de sa violation, la Commission tient à souligner qu'en
cas de non-respect, les opérateurs de la plateforme en ligne peuvent être
considérés comme ayant commis un délit qui peut donner lieu à une
indemnisation.
Bruxelles, le 8 octobre 2018
F. SCHRAM K. LEUS
Secrétaire Présidente