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Date: 7/6/2016
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
7 juin 2016
AVIS n° 2016-57
Sur le refus de donner accès du dossier fiscal à
l’origine d’un dégrèvement litigieux
(CADA/2016/54)
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1. Un aperçu
1.1. Par un courrier du 23 mars 2016, la Commune d’Oreye s’est adressée
à l’administrateur général de la Perception et du Recouvrement, Service
Consolidation et Audit du SPF Finances et à l’inspecteur principal du
cadastre de Waremme du SPF Finances pour avoir accès aux données du
dossier fiscal à l’origine du dégrèvement litigieux afin de prendre
connaissance des motifs de droit et de fait de cette décision.
1.2 Par lettre de 9 mai 2016, le Ministre des Finances exprime sa volonté
d’améliorer l’information à l’égard des communes « tout en respectant la
loi concernant le secret professionnel et la loi concernant la protection
de la vie privée ».
1.3 Par lettre du 31 mai 2016, madame Fortemps et Me Jean
Bourtembourg, agissant pour la commune d’Oreye, introduisent une
demande de reconsidération auprès du SPF Finances. Le même jour, ils
saisissent la Commission d’accès aux et de réutilisation des documents
administratifs, section publicité de l’administration, ci-après la
Commission, pour avis.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. La
Commission constate que la demande de reconsidération adressée SPF
Finances et la demande d’avis adressée à la Commission ont été
introduites simultanément comme le requiert l’article 8, §2 de la loi du
11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration.
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
3.1. Principe général
L’article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 énoncent le
principe du droit d’accès à tous les documents administratifs. L’accès aux
documents administratifs ne peut être refusé que lorsque l’intérêt pour
l’accès à un document à caractère personnel fait défaut et lorsqu’un ou
plusieurs motifs d’exception visés à l’article 6 de la loi du 11 avril 1994
peuvent ou doivent être invoqués, ce qui doit pouvoir être motivé de
manière concrète et pertinente. Seuls les motifs d’exception imposés par
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la loi peuvent être invoqués ; en outre, ces motifs doivent être interprétés
de manière restrictive (Cour d’Arbitrage, arrêt n° 17/97 du 25 mars 1997,
considérations B.2.1 et 2.2 et Cour d’Arbitrage, arrêt n° 150/2004 du 15
septembre 2004, considération B.3.2).
3.2 Documents d’un dossier fiscal en tant que documents à caractère
personnel
La Commission doit, à titre de préalable, faire observer que des
documents figurant dans un dossier fiscal ne doivent normalement pas
être considérés comme des documents à caractère personnel. Un
document à caractère personnel est en effet un document administratif
qui emporte un jugement ou une appréciation de valeur relativement à
une personne physique citée avec son nom ou facilement identifiable ou
la description d’un comportement qui peut manifestement causer un
préjudice à la personne concernée (article 1er, alinéa 2, 3, de la loi du 11
avril 1994). Ce n’est que lorsque des documents déterminés peuvent
avoir trait à des pratiques frauduleuses commises par une personne
physique que ceux-ci doivent être qualifiés comme tels. En principe,
l’accès à un dossier fiscal ne requiert aucun intérêt. Le contribuable étant
la société BENE00-ORAFTI S.A. qui n’est pas une personne physique, un
intérêt n’est pas requis.
3.3. Evaluation des causes d’exception invoquées
L’administration fiscale recourt à l’article 337 CIR 92 et l’article 6, § 2, 1°,
de la loi du 11 avril 1994.
Dans ce cadre, la Commission souhaite signaler que les communes
occupent une position particulière et, par conséquent, ne peuvent pas
être simplement considérées comme des tiers lorsqu’il s’agit des centimes
additionnels qu’elles imposent.
En ce sens, l’article 6, § 2, 1° et l’article 6, § 2, 2° de la loi du 11 avril 1994
ne peuvent pas être invoqués sans plus pour refuser l’accès aux
documents administratifs demandés à ces institutions. Il faut en outre
prendre en considération le fait qu’il est possible d’invoquer ces motifs
d’exception moyennant une motivation concrète et pertinente, et ce pour
autant que ces informations n’aient aucun lien avec la désignation des
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tâches de la commune d’Oreye et sa compétence d’imposer des centimes
additionnels.
Le secret fiscal que traduit notamment l’article 337 CIR 92, n’est en effet
pas en réalité un secret professionnel mais un secret fonctionnel renforcé
par la loi qui repose sur les agents de l’administration fiscale et auxquels,
en cas de méconnaissance, une sanction pénale est applicable, sanction
comparable à celle applicable en matière de méconnaissance du secret
professionnel. Contrairement à ce que prétend l’administration fiscale
par le renvoi qu’elle opère à d’anciens arrêts et jugements, il n’est plus
possible aujourd’hui de suivre une interprétation absolue du secret
professionnel ; ce secret doit être – à l’instar de la jurisprudence et de la
doctrine – appréhendé de manière fonctionnelle. Le secret fiscal est
incontestablement une notion large en tant « que le secret professionnel
concerne toutes les affaires dont (le fonctionnaire) a eu connaissance en
exécution de (s)a mission, même celles qui sont dénuées de caractère
fondamental ou ne sont que de nature statistique » (Cass. 14.09.1999,
Pas., 1999, I, p. 1146).
La Commission souhaite en particulier attirer l’attention sur le fait que le
secret fiscal tel que garanti par l’article 337 CIR 92 ne joue que lorsque
l’agent fiscal agit en dehors de l’exercice de sa charge. Selon l’article 337
CIR 92, l’agent de l’administration fiscale remplit sa charge «lorsqu’il
communique aux autres services administratifs de l’Etat, y compris les
parquets et les greffes des cours et de toutes les juridictions, aux
Communautés, aux Régions et aux établissement ou organismes publics
visés à l’article 329, les renseignements qui sont nécessaires à ces
services, établissements ou organismes pour assurer l’exécution des
dispositions légales ou réglementaires dont ils sont chargés ». Aux termes
de cet article 329, par établissements ou organismes publics, «il faut
entendre, au sens des articles 327 et 328, les institutions, sociétés,
associations, établissements et offices à l'administration desquels l'Etat,
une Communauté ou une Région participe, auxquels l'Etat, une
Communauté ou une Région fournit une garantie, sur l'activité desquels
l'Etat, une Communauté ou une Région exerce une surveillance ou dont
le personnel de direction est désigné par le Gouvernement fédéral ou un
Gouvernement de Communauté ou de Région, sur sa proposition ou
moyennant son approbation ». Il n’est pas douteux que la commune
d’Oreye est une institution publique au sens de l’article 329 CIR 92, ce
qui implique que l’exception prévue à l’article 337 CIR 92 ne peut être
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soulevée lorsque la demande d’information a trait aux impôts
additionnels que la commune d’Oreye établit pour remplir les missions
qui lui sont imposées par ou vertu de la loi ou des règlements.
La protection de la vie privée telle que garantie par l’article 6, § 2, 1°, de
la loi du 11 avril 1994 ne peut être également invoquée sans plus dès lors
que l’accès demandé ne conduit pas à une publicité mais uniquement à
un accès spécifique reconnu à une administration qui est le bénéficiaire
des centimes additionnels. En revanche, l’on peut faire jouer cette
disposition lorsqu’il s’agit d’accéder à toutes les informations d’un dossier
fiscal. Mais, en l’occurrence, la commune d’Oreye ne demande pas à
accéder à tous les documents du dossier fiscal de ses habitants, elle
demande uniquement d’accéder au dossier fiscal à l’origine du
dégrèvement litigieux afin de prendre connaissance des motifs de droit et
de fait de cette décision.
3.4. Exception prévue à l’article 6, § 1, 7°, de la loi du 11 avril 1994
La Commission n’exclut pas que certaines informations puissent être
couvertes, au titre d’information confidentielles à caractère économique,
par l’article 6, § 1, 7°, de la loi du 11 avril 1994; aux termes de cette
disposition, l’autorité administrative doit refuser l’accès quand elle a
constaté que l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur « le caractère
par nature confidentiel des informations d'entreprise ou de fabrication
communiquées à l'autorité ». Pour autant que l’article 6, § 1er, 7° de la loi
du 11 avril 1994 doive être invoqué, la Commission souhaite attirer
l’attention sur le fait que ce motif d’exception ne peut pas être invoqué
sans autre procédé ; il ne peut l’être que lorsque les informations
présentent un caractère par nature confidentiel et portent sur des
informations d'entreprise ou de fabrication communiquées à l'autorité.
Dans ce cas, il est également requis de procéder à la balance des intérêts
entre l’intérêt protégé et l’intérêt qui est servi par la publicité. Enfin, la
Commission estime que ce motif d’exception ne peut pas être
directement lié à l’exercice des compétences fiscales de la ville d’Oreye.
3.5. Principe de la publicité partielle
Enfin, la Commission souhaite encore attirer l’attention sur le principe
de la publicité partielle sur la base de laquelle seules les informations qui
tombent sous la définition d’un motif d’exception peuvent être
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soustraites à la publicité. Toutes les autres informations doivent être
divulguées.
Bruxelles, le 7 juin 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente