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Date: 1/9/2014
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
1er septembre 2014
AVIS n° 2014-70
Sur le refus implicite de donner accès à un grand
nombre de documents relatifs au fonctionnement de
l'Ordre des Médecins vétérinaires
(CADA/2014/60)
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1. Un récapitulatif
Par e-mail en date du 5 juin 2014, Monsieur X demande au président de
l’Ordre des Médecins vétérinaires l’accès à “tous les documents
administratifs dont disposent les différents conseils réunis depuis la
dernière mandature (élections de juin 2013) à savoir: les procès-verbaux
des différents conseils, bureaux et commissions, les procès-verbaux des
différentes instances extérieures où un conseil est représenté, les
sentences prononcées en séance publique, les tableaux d'inscription”.
Dans sa réaction du 2 juillet 2014, le président du Conseil régional
francophone répond qu’il a bien reçu la demande et qu’il la soumettra au
Conseil.
N’obtenant aucune réaction dans le délai de trente jours fixé par la loi,
Monsieur X introduit, par e-mail en date du 12 août 2014, une demande
de reconsidération auprès de l’Ordre des Médecins vétérinaires. Le même
jour, il introduit, également par e-mail, une demande d’avis à la
Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs,
section publicité de l’administration, ci-après dénommée la Commission.
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. Le
demandeur a en effet introduit simultanément sa demande de
reconsidération auprès de l’Ordre des Médecins vétérinaires et sa
demande d’avis auprès de la Commission.
3. Le bien-fondé de la demande d’avis
a. L’applicabilité de la loi du 11 avril 1994
Afin de pouvoir évaluer la recevabilité de la demande d'avis sur ce point,
il y a lieu de vérifier si l'Ordre des Vétérinaires est une autorité fédérale
administrative au sens de la loi du 11 avril 1994. Le droit d'accès tel que
garanti par l'article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994
s'applique uniquement à l'égard de documents administratifs. Un
document administratif se définit par "toute information, sous quelque
forme que ce soit, dont une autorité administrative dispose” (voir l'article
1er, alinéa 2, 2° de la loi). Une autorité administrative est définie par la loi
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du 11 avril 1994 comme “une autorité administrative visée à l'article 14
des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat” (voir l'article 1er, alinéa 2, 1°
de la loi).
Le droit fondamental comme point de départ
Il est important de ne pas perdre de vue quel était le but du législateur
lorsqu'il a intégré la publicité de l'administration à la Constitution.
Dans la Note explicative à l'article 24ter, l'actuel article 32 de la
Constitution, il est explicitement stipulé que “Les principes repris dans
l'article proposé sont valables à l'égard de toutes les autorités
administratives. L'interprétation concrète de cette notion sera faite par la
suite. Etant donné qu'en l'occurrence il s'agit de l'octroi d'un droit
fondamental, une interprétation aussi large que possible devra être
utilisée. On peut notamment renvoyer à l'article 14 des lois sur le Conseil
d'Etat et la jurisprudence du Conseil d'Etat à ce sujet.” (Documents
Parlementaires La Chambre, S.E. 1992-1993, 839/1, 5).
Le législateur de la Constitution visait donc un domaine d'application
personnel très vaste, mais a laissé au législateur le soin de l'interpréter.
Vu le fait qu'il s'agit d'un droit fondamental, le législateur doit opter pour
un contenu aussi vaste que possible. Par ailleurs, lorsque pour
l'interprétation du champ d'application personnel le législateur opte pour
la notion "d'autorité administrative", il ne peut pas interpréter cette
notion de manière si restrictive que la loi serait en contradiction avec le
vaste champ d'application que le législateur de la Constitution
envisageait.
Champ d'application de la loi fédérale en matière de publicité
La loi du 11 avril 1994 s'applique sur la base de l'article 1er, alinéa 1er:
a) aux autorités administratives fédérales;
b) aux autorités administratives autres que les autorités
administratives fédérales, mais uniquement dans la mesure où,
pour des motifs relevant des compétences fédérales, la présente loi
interdit ou limite la publicité de documents administratifs.
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La loi définit une autorité administrative commune "une autorité
administrative visée à l'article 14 de lois coordonnées sur le Conseil
d'Etat" (article 1er, alinéa 2, 1° de la loi).
Notion (fédérale) "autorité administrative"
Dans l'exposé des motifs du projet de loi qui est devenu la loi relative à la
publicité (Documents parlementaires La Chambre, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), la notion "autorité administrative" a été précisée comme suit:
“Pour déterminer la notion "autorités administratives", on se fonde sur l'article
14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et par conséquent sur l'importante
jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière. Il s'ensuit, et c'est important, que le
champ d'application de la loi évoluera en fonction des nouveaux développements qui se
présenteront dans le cadre de la législation et de la pratique administrative. En outre, la
jurisprudence du Conseil d'Etat offre un solide point d'appui et les critères employés
s'associent étroitement aux objectifs poursuivis par cette loi, c'est-à-dire offrir la
publicité à l'administré dans le cadre de sa relation avec l'administration quelle que soit
sa forme. Ces critères du Conseil d'Etat sont positifs et pas cumulatifs: l'exercice d'une
mission d'intérêt général, disposer d'une compétence coercitive de décision,
l'implication des autorités dans la création ou dans l'agrément, contrôle par l'autorité,
disposer de certaines prérogatives du pouvoir public et, négatifs: ne pas appartenir au
pouvoir législatif ou judiciaire.
Une nouveauté à l'égard de la jurisprudence existante du Conseil d'Etat est qu'il
conviendra, pour ce qui est de l'application de la présente loi, de déterminer les
autorités administratives qui doivent être considérées comme autorités administratives
fédérales et celles qui doivent être considérées comme autorités administratives non
fédérales. Les autorités administratives fédérales sont, comme l'a précisé le Conseil
d'Etat dans l'avis qu'il a donné sur le présent projet, les administrations fédérales, les
organismes publiques et les services publies assimilés, qui ressortissent à une autorité
administrative fédérale, ainsi que les personnes privées chargées par une autorité
fédérale, à la suite d'événements autres que fortuits, de l'exercice d'un service public
fédéral. Fait également partie du niveau fédéral le personnel des provinces qui dépend
des autorités fédérales, y compris les commissaires d'arrondissement.
Les autorités administratives non-fédérales sont celles qui font partie des autres
niveaux administratifs - les Communautés, les Régions, les provinces et les communes,
comme par exemple les services des Communautés, des Régions ou des Commissions
Communautaires ou les établissements créés par ceux-ci, les personnes privées qui
exercent une mission d'intérêt général relevant des compétences des Communautés ou
des Régions, les organes communaux et provinciaux, les intercommunales, les C.PAS.,
les polders et wateringues, les fabriques d'église, etc.
En ce qui concerne le niveau fédéral, le Conseil d'Etat a déjà qualifié d'autorité
administrative: les organes de l'administration de l'Etat, comme le Roi, les Ministres et
certains fonctionnaires agissant en exécution d'une délégation comme le Secrétaire
permanent au recrutement.
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Pour ce qui concerne le Roi en sa qualité d'autorité administrative, il convient
d'insister sur le fait qu'il ne l'est que pour des affaires couvertes par la responsabilité
ministérielle (cf. article 64 de la Constitution) mais, que le Roi lui-même ne peut être
considéré comme une autorité administrative. Les pièces et la correspondance qui se
trouvent chez le Chef d'Etat ne tombent en aucun cas sous l'application de la présente
loi.
Les membres du cabinet ne sont pas non plus des autorités administratives: ils
sont les collaborateurs personnels des ministres et ne sont pas habilités à se substituer à
eux pour prendre des décisions qui incombent aux ministres. Etant donné et pour
autant qu'ils ne possèdent aucune compétence pour prendre des décisions fermes envers
des tiers, ils ne doivent pas être considérés, selon le Conseil d'Etat, comme une autorité
administrative.
Les organes des services publics décentralisés fonctionnellement, qui ont un
pouvoir de décision autonome doivent être considérés comme une autorité
administrative. Ils ont été créés par un pouvoir public pour assurer un service d'intérêt
public et sont placés sous la haute direction de l'autorité. Ceci concerne entre autres la
Caisse générale d'Epargne et de Retraite, l'Office national de l'emploi, l'Office national
d'allocations familiales pour travailleurs salariés, la Commission bancaire, et cetera.
A côté de ces autorités administratives stricto sensu, les institutions créées par
l'administration en vue de pourvoir un service public et dont font partie des particuliers
ou des entreprises privées ou qui sont érigées sous forme d'une société commerciale sont
à considérer comme une autorité administrative. Il s'agit entre autres du Crédit
communal de Belgique.
Des questions se posent en ce qui concerne les entreprises avec une gestion
mixte et qui ont été créées pour assurer un service d'intérêt public et pour lesquelles,
aussi bien pour la composition du capital que pour la gestion, il est fait appel à la
collaboration de particuliers. Il s'agit de la Société nationale des chemins de fers belges,
de la Banque Nationale de Belgique, de la SAB.E.NA, et cetera.
La question de savoir si elles doivent être considérées comme autorité
administrative, est déterminée par le Conseil d'Etat après examen des lois spéciales qui
règlent le statut de ces organismes. Les récentes modifications au statut des entreprises
publiques autonomes peuvent donc entraîner une révision de la jurisprudence en la
matière, ce qui est d'ailleurs également le cas pour les institutions publiques de crédit.
En outre de ces organismes, la question doit être posée au sujet du caractère
d'autorité administrative des organismes qui ont été créés suite à une initiative privée
mais qui sont chargés d'une mission d'intérêt public.
Par rapport à ces organismes qui ne sont pas des autorités administratives en
tant que telles, mais qui peuvent prendre des décisions habilitées d'un pouvoir public,
qui sont susceptibles d'être annulées par le Conseil d'Etat, la loi relative à la publicité de
l'administration n'est d'application que dans les affaires pour lesquelles l'organisme
obtient le caractère d'autorité administrative. Pour les entreprises avec une gestion
mixte, cela concerne par exemple la compétence qui est exercée à l'égard du personnel.
Les organismes consultatifs publics (comme le Conseil central de l'Economie, le
Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil national du Travail), sont aussi
soumis à ce raisonnement: ils ne sont pas une autorité administrative quand ils
formulent leur avis, mais bien au moment de l'exécution de leur pouvoir de décision à
l'égard de leur personnel. Dans ce cas uniquement, ils tombent sous l'application de la
présente loi.
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Il convient de souligner que ce qui précède ne vaut que pour les organismes qui
ne sont pas une autorité administrative en tant que telle mais qui n'obtiennent cette
qualification que dans la mesure où ils prennent des décisions habilitées d'un pouvoir
public. Ces organismes tombent uniquement sous l'application de la loi relative à la
publicité de l'administration dans les administrations fédérales pour les affaires pour
lesquelles ils possèdent le caractère d'autorité administrative.
Ceci ne vaut donc pas pour les organismes et institutions qui dans leur
ensemble sont considérés par le Conseil d'Etat comme une autorité administrative. Pour
ces organismes ou institutions la question de savoir si un document concerne une affaire
qui est soumise au contrôle de légalité du Conseil d'Etat n'est pas pertinente. Tout
document qui se trouve chez de telles autorités administratives est un document
administratif, et par principe public.”
L'exposé montre d'une part le but du législateur de faire suivre au
domaine d'application de la loi du 11 avril 1994 le développement
possible de cette jurisprudence en se référant à l'article 14 des lois
coordonnées sur le Conseil d'Etat et la jurisprudence y relative afin de
compléter la notion "autorité administrative". Le législateur a en effet
opté pour une notion "évolutive" tenant ainsi suffisamment compte des
évolutions sociales. La notion "autorité administrative" n'étant même pas
définie à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat,
l'interprétation qui en est donnée dans l'Exposé des Motifs reproduit une
situation liée au temps et en outre une interprétation de la jurisprudence
existante. L'évolution qui a eu lieu à ce moment dans la jurisprudence
était en pleine extension bien qu'il n'était pas exclu que la future
jurisprudence évolue de manière restrictive si la nature d'un certain
organisme devait changer à l'avenir.
D'autre part, il ressort qu'il y a lieu de faire une distinction entre les
services publics "organiques" et "fonctionnels". Tandis que tous les
documents qui sont en la possession d'organismes et institutions qui dans
leur ensemble sont considérés comme des autorités administratives
(services publics organiques, notamment les administrations fédérales)
doivent être considérés comme des documents administratifs et sont
donc publics, pour les organismes qui, en tant que tels, ne sont pas des
autorités administratives (services publics fonctionnels), la publicité ne
s'applique qu'à l'égard de ces matières pour lesquelles un tel organisme a
le caractère d'autorité administrative. En ce qui concerne cette dernière
catégorie, il s'agit notamment d'organismes qui ont été créés à l'initiative
d'un particulier mais qui sont chargés d'une tâche d'intérêt général,
d'entreprises à gestion mixte et d'une catégorie spécifique d'organismes
consultatifs (décrits dans A. MAST et autres, Overzicht van het Belgisch
7
Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2009, p. 125, comme “des
organismes chargés de compétences purement consultatives […]
auxquels le législateur a octroyé une personnalité juridique et une
indépendance patrimoniale et budgétaire" (traduction); au niveau fédéral,
il s'agit plus précisément du Conseil central de l'Economie, du Conseil
supérieur des Classes moyennes et du Conseil national du Travail).
L'interprétation de la notion "autorité administrative" a évolué depuis
l'entrée en vigueur de la loi relative à la publicité. La Cour de Cassation a
estimé que les institutions créées ou agréées par les pouvoirs publics
fédéraux, les pouvoirs publics des communautés et régions, des provinces
ou des communes, qui sont chargées d'un service public et ne font pas
partie du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des
autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est
déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et qu'ils peuvent prendre
des décisions obligatoires à l'égard de tiers (voir notamment: Cass. 14
février 1997, n° C.96.0211.N; Cass. 10 septembre 1999, n° C.98.0141.F;
Cass. 6 septembre 2002, n° C.01.0382.N; pour les commentaires dans la
doctrine, voir notamment: S. BAETEN, “Variaties op
verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen over de tweewegenleer
en het annulatiecontentieux naar aanleiding van het Cassatiearrest van
8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M. BOES, “De administratieve
overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad amicissimum amici
scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die Keure, 2004, 27-30;
MAST, o.c., nos. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion d’autorité
administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-85; J.M.
PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999, 236-238;
F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip administratieve
overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het Hof van Cassatie”,
R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De ‘harmonicabewegingen’
van het begrip administratieve overheid”, Tijdschrift voor
Gemeenterecht, 2002, 308-313). La Cour de Cassation a il est vrai insisté
sur le critère (fonctionnel) de la possibilité de prendre des décisions
obligatoires à l'égard de tiers, on ne peut cependant pas en déduire que la
compétence de pouvoir prendre des décisions obligatoires à l'égard de
tiers est dans tous les cas, une condition nécessaire pour pouvoir parler
d'une autorité administrative. Par ailleurs, on ne peut pas perdre de vue
le fait que les arrêts de la Cour de Cassation portaient toujours sur des
institutions de droit privé.
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Qualification de l'Ordre des Médecins vétérinaires
La jurisprudence du Conseil d'Etat montre que l'Ordre des Médecins
vétérinaires doit être considéré comme une autorité administrative
fédérale au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat
(voir notamment Conseil d'Etat, arrêt n° 21.652 du 11 décembre 1981,
arrêt n° 86.267 du 27 mars 2000, arrêt n° 118.957 du 5 mai 2003, arrêt n°
138.981 du 10 janvier 2005, arrêt n° 197.338 du 27 octobre 2009, arrêt n°
211.392 du 21 février 2011).
L'Ordre des Médecins vétérinaires a été créé par la loi du 19 décembre
1950 créant l'Ordre des Médecins vétérinaires. Le Conseil supérieur de
l'Ordre, organe de cet Ordre, a la compétence de prendre des décisions
unilatérales contraignantes, notamment de fixer les règles de déontologie
de la médecine vétérinaire. Etant donné que l'Ordre des Médecins
vétérinaires peut être considéré comme une autorité administrative
organique, il n'est d'ailleurs en principe pas pertinent de savoir si les
décisions qu'il prend ont oui ou non un caractère unilatéral contraignant.
L’Ordre des Médecins vétérinaires n’est toutefois pas une autorité
administrative lorsqu’un recours en cassation est porté contre les
décisions de l’Ordre (article 11, alinéa 6, 6° de la loi du 19 décembre
1950, tel que modifié par l’article 9 de la loi du 19 mars 2014, MB du 26
avril 2014, l’article 12 tel que modifié par l’article 28 de la loi du 10 avril
2014, MB du 25 mai 2014 et l’article 19 de la loi du 19 décembre 1950, tel
que modifié par l’article 24 de la loi du 19 mars 2014, MB du 26 avril
2014). Les documents qui portent sur ces décisions ne tombent dès lors
pas sous le champ d’application de la loi du 11 avril 1994.
L’examen des motifs d’exception ne porte dès lors que sur les documents
qui tombent sous le champ d’application de la loi du 11 avril 1994.
3.2 La possibilité d’invoquer des motifs d’exception
L'article 32 de la Constitution et la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l'administration partent du principe de la publicité de tous
les documents administratifs. La publicité ne peut être refusée que pour
des informations qui tombent sous la définition d'un ou de plusieurs
motifs d'exception mentionnés à l'article 6 de la loi du 11 avril 1994. En
l'occurrence, le Conseil supérieur de l'Ordre des Médecins vétérinaires
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omet d'invoquer tout motif d'exception dans les délais prévus par la loi
du 11 avril 1994.
La Commission constate que plusieurs des documents demandés doivent
être qualifiés de document à caractère personnel. Un document à
caractère personnel est un “document administratif comportant une
appréciation ou un jugement de valeur relatif à une personne physique
nommément désignée ou aisément identifiable, ou la description d'un
comportement dont la divulgation peut manifestement causer un
préjudice à cette personne” (article 1er, alinéa 2, 3° de la loi du 11 avril
1994). Pour avoir accès à de tels documents, le demandeur doit justifier
d'un intérêt (article 4, alinéa 2, de la loi du 11 avril 1994). Le législateur
n'a pas défini lui-même la notion "d'intérêt" mais dans l'Exposé des
Motifs de la loi, il est stipulé que la notion "d'intérêt" doit être comprise
au sens de l'intérêt qui est nécessaire pour introduire un recours en
annulation devant le Conseil d'Etat. Le demandeur doit par conséquent
justifier d'un intérêt personnel, direct, fonctionnel et légitime.
Monsieur Bernard Sizaire justifie son intérêt en attirant l’attention sur le
fait qu’il est invité à assister à la commission de réforme. La Commission
estime toutefois que le demandeur ne démontre pas suffisamment qu’il a
l’intérêt requis vu le nombre et la nature des différents documents
auxquels il demande l’accès. La Commission estime dès lors que, dans la
mesure où le demandeur demande l’accès à des documents à caractère
personnel qui portent sur des tiers, il n’a pas l’intérêt requis pour obtenir
l’accès à ces documents.
Dans la mesure où il ne s'agit pas de documents à caractère personnel, la
Commission souhaite particulièrement attirer l'attention du Conseil
supérieur de l'Ordre des Médecins vétérinaires sur l'article 6, §2, 1° de la
loi du 11 avril 1994 sur la base de laquelle une autorité administrative
fédérale doit refuser la publicité lorsque la publicité du document
administratif porte atteinte à la vie privée, sauf si la personne concernée a
préalablement donné son accord par écrit à la consultation ou à la
communication sous forme de copie. Il est requis qu'il soit concrètement
démontré que la publicité porte atteinte à la vie privée de tiers. Par
ailleurs, la Commission souhaite encore attirer l'attention sur l'article 6,
§ 1er, 8° de la loi du 11 avril 1994 sur la base duquel une autorité
administrative fédérale doit refuser la publicité si elle a constaté que
l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la protection du secret de
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l'identité de la personne qui a communiqué le document ou l'information
à l'autorité administrative à titre confidentiel pour dénoncer un fait
punissable ou supposé tel. Dans ce cas, une motivation concrète est
également requise. La Commission n'exclut pas qu'il est éventuellement
tenu compte du motif d'exception stipulé à l'article 6, § 3, 2° de la loi du
11 avril 1994 sur la base duquel la publicité peut être refusée si la
demande concerne un avis ou une opinion communiqués librement et à
titre confidentiel à l'autorité. Dans ce cas, la Commission souhaite bien
attirer l'attention sur le fait que ce motif d'exception ne peut être
invoqué que s'il est satisfait à toutes les conditions.
La Commission souhaite également apporter de plus amples précisions
sur l’article 6, § 2, 2° de la loi du 11 avril 1994 combinée à l’article 21 de
la loi du 19 décembre 1950 créant l’Ordre des Médecins vétérinaires qui
dispose que “sans préjudice des dispositions pénales prévues à l'article
458 du Code pénal, les membres des conseils régionaux de l'Ordre, du
conseil supérieur et des conseils mixtes d'appel sont tenus au secret
professionnel pour toutes les affaires dont ils ont eu connaissance dans
l'exercice de leurs fonctions ». L’article 6, § 2, 2° de la loi du 11 avril 1994
dispose que la publicité doit être refusée si la publication porte atteinte à
une obligation de secret instaurée par la loi. Il en ressort que seules les
dispositions relatives à une obligation de secret qui ont été fixées dans
une loi formelle entrent en considération pour ce motif d’exception. A la
lumière de l’article 32 de la Constitution, la Commission a estimé qu’il
faut également tenir compte du but visé par une disposition relative à
l’obligation de secret et du fait que la disposition relative à l’obligation de
secret ne s’applique que dans la mesure où il est porté atteinte à la finalité
pour laquelle cette disposition relative à l’obligation de secret a été créée.
La Commission ne peut que constater que dans le cadre de la loi du 19
mars 2014 modifiant la loi du 19 décembre 1950 créant l’Ordre des
Médecins vétérinaires, le législateur n’a pas spécifié ce qu’il tentait
précisément de protéger avec cette disposition (Documents
parlementaires, La Chambre, 2013-2014, n° 53-3266/1 et n° 53-3266/3),
bien que la disposition originale ait été modifiée par cette loi.
La Commission doit toutefois faire remarquer qu’une obligation
individuelle de secret ne signifie pas qu’un organisme est tenu par cette
obligation de secret. Cet organisme est lui-même tenu d’évaluer une
demande d’accès à la lumière des motifs relatifs au contenu présents à
l’article 6 de la loi du 11 avril 1994 et de le motiver concrètement.
11
Enfin, la Commission souhaite encore attirer l'attention sur le fait que ne
peuvent être soustraites à la publicité que les informations qui tombent
sous la définition d'un motif d'exception défini par la loi. Toutes les
autres informations mentionnées dans un document administratif
doivent par conséquent être publiées.
Bruxelles, le 1er septembre 2014.
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente