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Date: 3/3/2014
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
3 mars 2014
AVIS n° 2014-24
Sur le refus de donner accès aux noms et
titres/fonctions des personnes présentes à une réunion
(CADA/2014/14)
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1. Un récapitulatif
Par mail en date du 4 décembre 2013, Monsieur X demande une
première fois à avoir accès aux « noms et titres/fonctions des personnes
qui étaient présentes vu que je suppose que le compte-rendu de votre
réunion restera confidentielle comme une délibération d’examens (si ce
n’était pas le cas merci de joindre le compte-rendu de votre réunion à
votre courrier) » au Médiateur des Banques, officiellement connu sous le
nom d’Ombudsman en conflits financiers.
Par mail en date du 6 décembre 2013, Monsieur X s’adresse à la
Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs,
section publicité de l’administration, ci-après dénommée la
« Commission », pour obtenir un avis. Le jour même, il a à nouveau
adressé un mail à l’ombudsman. Cette demande d’avis a été déclarée non-
recevable par la Commission dans son avis 2014-4.
N’ayant reçu aucune réponse à sa demande, Monsieur X introduit par
mail en date du 21 février 2014, une demande de reconsidération auprès
de l’Ombudsman en conflits financiers, par laquelle il demande d’« au
moins connaître celles-ci tout comme alors au minimum l’identité de
toutes les personnes présentes à la réunion et la motivation de ne pas
avoir voulu acter la plainte de sa mère qui reste d’actualité ». Le même
jour, il a également demandé un avis à la Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents administratifs, section publicité de
l’administration, ci-après dénommée la « Commission ».
2. La recevabilité de la demande d’avis
La Commission estime que la demande d’avis est recevable. Le
demandeur a en effet satisfait à la condition légale de la simultanéité de
la demande de reconsidération auprès de l’Ombudsman en conflits
financiers et de la demande d’avis à la Commission conformément à
l’article 8, § 2 de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration. Elle limite explicitement son avis à la demande d’accès
aux « noms et titres/fonctions des personnes qui étaient présentes vu que
je suppose que le compte-rendu de votre réunion restera confidentielle
comme une délibération d’examens (si ce n’était pas le cas merci de
joindre le compte-rendu de votre réunion à votre courrier) » dans la
mesure où ceux-ci sont repris dans un document.
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Afin de pouvoir évaluer le bien-fondé de la demande d’avis sur ce point,
il faut examiner si l’Ombudsman en conflits financiers est une autorité
administrative fédérale sur la base de la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l’administration.
Droit fondamental comme point de départ
Il est important de ne pas perdre de vue quel était l'objectif du législateur
lorsqu'il a intégré la publicité de l'administration à la Constitution.
Dans la Note explicative à l'article 24ter, l'actuel article 32 de la
Constitution, il est explicitement stipulé que “Les principes repris dans
l'article proposé sont valables à l'égard de toutes les autorités
administratives. L'interprétation concrète de cette notion sera faite par la
suite. Etant donné qu'en l'occurrence il s'agit de l'octroi d'un droit
fondamental, une interprétation aussi large que possible devra être
utilisée. On peut notamment renvoyer à l'article 14 des lois sur le Conseil
d'Etat et la jurisprudence du Conseil d'Etat à ce sujet.” (Documents
Parlementaires La Chambre, S.E. 1992-1993, 839/1, 5).
Le législateur de la Constitution visait donc un domaine d'application
personnel très vaste, mais a laissé au législateur le soin de l'interpréter.
Vu le fait qu'il s'agit d'un droit fondamental, le législateur doit opter pour
une interprétation aussi vaste que possible. Par ailleurs, lorsque pour
l'interprétation du champ d'application personnel le législateur opte pour
la notion "d'autorité administrative", il ne peut pas interpréter cette
notion de manière si restrictive que la loi serait en contradiction avec le
vaste champ d'application envisagé par le législateur de la Constitution.
Champ d'application de la loi fédérale en matière de publicité
La loi du 11 avril 1994 s'applique sur la base de l'article 1er, alinéa
premier:
a) aux autorités administratives fédérales;
b) aux autorités administratives autres que les autorités
administratives fédérales, mais uniquement dans la mesure où,
pour des motifs relevant des compétences fédérales, la présente
loi interdit ou limite la publicité de documents administratifs.
La loi définit une autorité administrative commune "une
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autorité administrative visée à l'article 14 de lois coordonnées
sur le Conseil d'Etat" (article 1er, alinéa 2, 1° de la loi).
Notion d’"autorité administrative" (fédérale)
Dans l'exposé des motifs du projet de loi qui est devenu la loi relative à la
publicité (Documents parlementaires La Chambre, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), la notion "autorité administrative" a été précisée comme suit:
« Pour déterminer la notion « autorités administratives », on se
fonde sur l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat et par
conséquent sur l'importante jurisprudence du Conseil d'Etat en la
matière. Il s'ensuit, et c'est important, que le champ d'application de la
loi évoluera en fonction des nouveaux développements qui se
présenteront dans le cadre de la législation et de la pratique
administrative. En outre, la jurisprudence du Conseil d'Etat offre un
solide point d'appui et les critères employés s'associent étroitement aux:
objectifs poursuivis par cette loi, c'est-à-dire offrir la publicité à
l'administré dans le cadre de sa relation avec l'administration quelle que
soit sa forme. Ces critères du Conseil d'Etat sont positifs et pas
cumulatifs: l'exercice d'une mission d'intérêt général, disposer d'une
compétence coercitive de décision, l'implication des autorités dans la
création ou dans l'agrément, contrôle par l'autorité, disposer de certaines
prérogatives du pouvoir public et, négatifs: ne pas appartenir au pouvoir
législatif ou judiciaire.
Une nouveauté à l'égard de la jurisprudence existante du Conseil
d'Etat est qu'il conviendra, pour ce qui est de l'application de la présente
loi, de déterminer les autorités administratives qui doivent être
considérées comme autorités administratives fédérales et celles qui
doivent être considérées comme autorités administratives non fédérales.
Les autorités administratives fédérales sont, comme l'a précisé le Conseil
d'Etat dans l'avis qu'il a donné sur le présent projet, les administrations
fédérales, les organismes publiques et les services publies assimilés, qui
ressortissent à une autorité administrative fédérale, ainsi que les
personnes privées chargées par une autorité fédérale, à la suite
d'événements autres que fortuits, de l'exercice d'un service public
fédéral. Fait également partie du niveau fédéral le personnel des
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provinces qui dépend des autorités fédérales, y compris les commissaires
d'arrondissement.
Les autorités administratives non-fédérales sont celles qui font
partie des autres niveaux administratifs - les Communautés, les Régions,
les provinces et les communes, comme par exemple les services des
Communautés, des Régions ou des Commissions Communautaires ou les
établissements créés par ceux-ci, les personnes privées qui exercent une
mission d'intérêt général relevant des compétences des Communautés ou
des Régions, les organes communaux et provinciaux, les
intercommunales, les C.P.A.S., les polders et wateringues, les fabriques
d'église, etc.
En ce qui concerne le niveau fédéral, le Conseil d'Etat a déjà
qualifié d'autorité administrative: les organes de l'administration de
l'Etat, comme le Roi, les Ministres et certains fonctionnaires agissant en
exécution d'une délégation comme le Secrétaire permanent au
recrutement.
Pour ce qui concerne le Roi en sa qualité d'autorité
administrative, il convient d'insister sur le fait qu'il ne l'est que pour des
affaires couvertes par la responsabilité ministérielle <cf. article 64 de la
Constitution. Mais, que le Roi lui-même ne peut être considéré comme
une autorité administrative. Les pièces et la correspondance qui se
trouvent chez le Chef d'Etat ne tombent en aucun cas sous l'application
de la présente loi.
Les membres du cabinet ne sont pas non plus des autorités
administratives: ils sont les collaborateurs personnels des ministres et ne
sont pas habilités à se substituer à eux pour prendre des décisions qui
incombent aux ministres. Etant donné et pour autant qu'ils ne possèdent
aucune compétence pour prendre des décisions fermes envers des tiers,
ils ne doivent pas être considérés, selon le Conseil d'Etat, comme une
autorité administrative.
Les organes des services publics décentralisés fonctionnellement,
qui ont un pouvoir de décision autonome doivent être considérés comme
une autorité administrative. Ils ont été créés par un pouvoir public pour
assurer un service d'intérêt public et sont placés sous la haute direction
de l'autorité. Ceci concerne entre autres la Caisse générale d'Epargne et
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de Retraite, l'Office national de l'emploi, l'Office national d'allocations
familiales pour travailleurs salariés, la Commission bancaire, et cetera.
A côté de ces autorités administratives stricto sensu, les
institutions créées par l'administration en vue de pourvoir un service
public et dont font partie des particuliers ou des entreprises privées ou
qui sont érigées sous forme d'une société commerciale sont à considérer
comme une autorité administrative. Il s'agit entre autres du Crédit
communal de Belgique.
Des questions se posent en ce qui concerne les entreprises avec
une gestion mixte et qui ont été créées pour assurer un service d'intérêt
public et pour lesquelles, aussi bien pour la composition du capital que
pour la gestion, il est fait appel à la collaboration de particuliers. Il s'agit
de la Société nationale des chemins de fers belges, de la Banque Nationale
de Belgique, de la S.A.B.E.N.A., et cetera.
La question de savoir si elles doivent être considérées comme
autorité administrative, est déterminée par le Conseil d'Etat après
examen des lois spéciales qui règlent le statut de ces organismes. Les
récentes modifications au statut des entreprises publiques autonomes
peuvent donc entraîner une révision de la jurisprudence en la matière, ce
qui est d'ailleurs également le cas pour les institutions publiques de
crédit.
En outre de ces organismes, la question doit être posée au sujet du
caractère d'autorité administrative des organismes qui ont été créés suite
à une initiative privée mais qui sont chargés d'une mission d'intérêt
public.
Par rapport à ces organismes qui ne sont pas des autorités
administratives en tant que telles, mais qui peuvent prendre des décisions
habilitées d'un pouvoir public, qui sont susceptibles d'être annulées par le
Conseil d'Etat, la loi relative à la publicité de l'administration n'est
d'application que dans les affaires pour lesquelles l'organisme obtient le
caractère d'autorité administrative. Pour les entreprises avec une gestion
mixte, cela concerne par exemple la compétence qui est exercée à l'égard
du personnel.
Les organismes consultatifs publics (comme le Conseil central de
l'Economie, le Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil
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national du Travail), sont aussi soumis à ce raisonnement: ils ne sont pas
une autorité administrative quand ils formulent leur avis, mais bien au
moment de l'exécution de leur pouvoir de décision à l'égard de leur
personnel. Dans ce cas uniquement, ils tombent sous l'application de la
présente loi.
Il convient de souligner que ce qui précède ne vaut que pour les
organismes qui ne sont pas une autorité administrative en tant que telle
mais qui n'obtiennent cette qualification que dans la mesure où ils
prennent des décisions habilitées d'un pouvoir public. Ces organismes
tombent uniquement sous l'application de la loi relative à la publicité de
l'administration dans les administrations fédérales pour les affaires pour
lesquelles ils possèdent le caractère d'autorité administrative.
Ceci ne vaut donc pas pour les organismes et institutions qui dans
leur ensemble sont considérés par le Conseil d'Etat comme une autorité
administrative. Pour ces organismes ou institutions la question de savoir
si un document concerne une affaire qui est soumise au contrôle de
légalité du Conseil d'Etat n'est pas pertinente. Tout document qui se
trouve chez de telles autorités administratives est un document
administratif, et par principe public. »
L'exposé montre d'une part, le but du législateur de faire suivre au
domaine d'application de la loi du 11 avril 1994 le développement
possible de cette jurisprudence en se référant à l'article 14 des lois
coordonnées sur le Conseil d'Etat et à la jurisprudence y relative afin de
compléter la notion d’"autorité administrative". Le législateur a en effet
opté pour une notion "évolutive" tenant ainsi suffisamment compte des
évolutions sociales. La notion d’"autorité administrative" n'étant même
pas définie à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat,
l'interprétation qui en est donnée dans l'Exposé des Motifs reproduit une
situation liée au temps et, en outre, une interprétation de la
jurisprudence existante. L'évolution qui a eu lieu à ce moment dans la
jurisprudence était en pleine extension bien qu'il n'était pas exclu que la
future jurisprudence évolue de manière restrictive si la nature d'un
certain organisme devait changer à l'avenir.
D'autre part, il ressort qu'il y a lieu de faire une distinction entre les
services publics "organiques" et "fonctionnels". Tandis que tous les
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documents qui sont en la possession d'organismes et institutions qui dans
leur ensemble sont considérés comme des autorités administratives
(services publics organiques, notamment les administrations fédérales)
doivent être considérés comme des documents administratifs et sont
donc publics, pour les organismes qui, en tant que tels, ne sont pas des
autorités administratives (services publics fonctionnels), la publicité ne
s'applique qu'à l'égard de ces matières pour lesquelles un tel organisme a
le caractère d'autorité administrative. En ce qui concerne cette dernière
catégorie, il s'agit notamment d'organismes qui ont été créés à l'initiative
d'un particulier mais qui sont chargés d'une tâche d'intérêt général,
d'entreprises à gestion mixte et d'une catégorie spécifique d'organismes
consultatifs (décrits dans A. MAST et autres, Overzicht van het Belgisch
Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2009, p. 125, comme “des
organismes chargés de compétences purement consultatives […]
auxquels le législateur a octroyé une personnalité juridique et une
indépendance patrimoniale et budgétaire" (traduction); au niveau fédéral,
il s'agit plus précisément du Conseil central de l'Economie, du Conseil
supérieur des Classes moyennes et du Conseil national du Travail).
L'interprétation de la notion d’"autorité administrative" a évolué depuis
l'entrée en vigueur de la loi relative à la publicité. La Cour de Cassation a
estimé que les institutions créées ou agréées par les pouvoirs publics
fédéraux, les pouvoirs publics des communautés et régions, des provinces
ou des communes, qui sont chargées d'un service public et ne font pas
partie du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des
autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est
déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et qu'ils peuvent prendre
des décisions obligatoires à l'égard de tiers (voir notamment: Cass. 14
février 1997, n°C.96.0211.N; Cass. 10 septembre 1999, n° C.98.0141.F;
Cass. 6 septembre 2002, n° C.01.0382.N; pour les commentaires dans la
doctrine, voir notamment: S. BAETEN, “Variaties op
verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen over de tweewegenleer
en het annulatiecontentieux naar aanleiding van het Cassatiearrest van 8
november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M. BOES, “ De administratieve
overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad amicissimum amici
scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die Keure, 2004, 27-30;
MAST, o.c., nos. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion d’autorité
administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-85; J.M.
PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999, 236-238;
F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip administratieve
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overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het Hof van Cassatie”,
R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). La Cour de Cassation a,
il est vrai, insisté sur le critère (fonctionnel) de la possibilité de prendre
des décisions obligatoires à l'égard de tiers, on ne peut cependant pas en
déduire que la compétence de pouvoir prendre des décisions obligatoires
à l'égard de tiers est dans tous les cas, une condition nécessaire pour
pouvoir parler d'une autorité administrative. Par ailleurs, on ne peut pas
perdre de vue le fait que les arrêts de la Cour de Cassation portaient
toujours sur des institutions de droit privé.
Qualification de l’Ombudsman en conflits financiers
L’Ombudsman en conflits financiers est un organisme indépendant pour
le règlement alternatif de litiges en matières financières. C’est une
organisation de fait qui a une compétence de deuxième ligne de
traitement des plaintes et qui travaille sur la base d’un protocole conclu
entre les banques affiliées. Il ne donne que des avis.
Il en ressort qu’il est incontestable que l’Ombudsman en conflits
financiers ne peut pas être considéré comme une autorité administrative
au sens de l’article 14 de la loi sur le Conseil d’État et que par conséquent,
la loi du 11 avril 1994 n’est pas d’application.
Bruxelles, le 3 mars 2014.
F. SCHRAM M. BAGUET
secrétaire présidente