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Date: 9/11/2009
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
9 novembre 2009
AVIS n° 2009-85
Sur l’applicabilité de la loi du 11 avril 1994 relative à la
publicité de l’administration lorsqu’une juridiction est
saisie d’un litige
(CADA/2009/49)
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1. Récapitulatif
En vertu de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration, Madame Jacqueline De Baets, Administrateur général
du Fonds des Maladies professionnelles, a demandé à la Commission
d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs, section
publicité de l’administration (ci-après : la Commission), de rendre un avis
en réponse à une demande concrète d’accès à un procès-verbal du Fonds
des Maladies professionnelles par une victime d’un accident de travail.
2. La recevabilité de la demande d’avis
L’article 8, § 3, de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration autorise les autorités administratives fédérales à
consulter la Commission au sujet de l’interprétation de la loi précitée. Il
ne saurait y avoir de doutes sur le fait que le Fonds des Maladies
professionnelles est une autorité administrative fédérale.
Cependant, la Commission répond uniquement à la demande d’avis dans
la mesure où celle-ci peut être réduite à une demande relative à
l’interprétation générale de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité
de l’administration. Ce n’est que dans cette mesure que la demande d’avis
est recevable. La Commission ne se prononce par conséquent pas sur la
demande concrète d’accès.
3. Le bien-
bien-fondé de la demande d’avis
La question fondamentale qui se pose dans ce cas est de savoir si la loi du
11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration peut s’appliquer
lorsqu’une juridiction est saisie d’un litige et que les documents
administratifs demandés portent sur ce litige.
Il ressort de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE n° 51.549, 6 février
1995, Michaux ; CE n° 54.901, 29 août 1995, SA La Herseautoise ; CE n°
58.514, 8 mars 1996, Tarabichi en Keppens ; CE n° 59.897, 5 juin 1996,
Delahaut-Paindavine ; CE n° 60.563, 27 juin 1996, Delwart ; CE n°
62.547, 14 octobre 1996, SA Electrification du Rail en Duchene ; CE n°
62.548, 14 octobre 1996, Simenon ; CE n° 66.860, 18 juin 1997, SPRL BA-
WA ; CE n° 94.082, 16 mars 2001, Louis ; CE n° 94.419, 28 mars 2001,
Swartenbroeckx en Vercruysse : CE n° 160.433, 22 juin 2006, Martin ; CE
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n° 181.543, 31 mars 2008, Altruye ; CE n° 181.544, 31 mars 2008, De
Jongh : CE n° 190.238, 5 février 2009, Vuzdugan) que cette juridiction se
déclare incompétente pour se prononcer sur la demande d’annulation
d’une décision de refus d’accéder aux documents administratifs si les
conditions suivantes sont remplies :
1. la demande de publicité qui a été refusée vise à utiliser des documents
devant une juridiction ;
2. la juridiction a déjà été saisie ;
3. le dépôt de ces documents peut être ordonné par cette juridiction.
Dans l’arrêt Vuzdugan, le Conseil d’Etat énonce :
"3.1. Bien que le Conseil d’Etat soit en principe compétent, sur la base de
l’article 8, § 2, 4ème alinéa, de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration, pour connaître des recours dirigés contre des décisions de refus
de communication de documents administratifs, cette compétence peut être
limitée de par le fait que la contestation relative à l’accès aux documents
administratifs s’inscrit dans le cadre d’un litige pendant devant une autre
juridiction. Il incombe donc à cette autre juridiction d’ordonner ou non le dépôt
des pièces concernées. Le Conseil d’Etat interviendrait dans le litige pendant
devant cette autre juridiction s’il se prononçait sur la légitimité du refus de
l’administration d’accorder au demandeur l’accès aux pièces visées.
La compétence du Conseil d’Etat, qui lui est conférée par l’article 8, § 2,
4ème alinéa, de la loi du 11 avril 1994, cesse dès lors d’exister lorsqu’a été saisie
une juridiction qui, dans le respect du droit de la défense, peut ordonner le
dépôt de documents. Certes, il n’y a aucune garantie que la juridiction
ordonnera le dépôt de ces pièces, mais il n’appartient pas au Conseil d’Etat
d’éviter le risque d’un éventuel rejet de la demande de dépôt ou de
communication".
De ce que le Conseil d’Etat se déclare incompétent pour intervenir dans
des litiges pendants, il ne peut toutefois se déduire que la loi du 11 avril
1994 relative à la publicité de l’administration ne serait pas applicable
dans ces cas-là.
La loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration
s’applique en principe à tous les documents administratifs. La raison pour
laquelle une personne souhaite avoir accès aux documents administratifs
et ce qu’elle entend en faire une fois obtenus, ne peut en principe pas
influencer la réponse apportée à sa demande d’accès. En vertu de l’article
32 de la Constitution, des motifs d’exception et d’autres restrictions à ce
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principe peuvent uniquement être fixés par une loi, un décret ou une
ordonnance. Ce point de départ fondamental se dégage tant des travaux
parlementaires préparatoires de l’article 32 de la Constitution et de la loi
du 11 avril 1994, que de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et
du Conseil d’Etat. La Commission constate que le législateur n’a inclut
aucun motif d’exception spécifique dans la loi du 11 avril 1994, qui
permette de refuser l’accès pour le motif que le document porte sur un
litige qui est pendant devant une juridiction. Par ailleurs, le législateur
n’a pas non plus voulu porter atteinte aux procédures existantes devant
des juridictions leur permettant d’ordonner la publication, ni aux
rapports entre les juridictions.
La Commission est par conséquent d’avis qu’une administration peut
faire application de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de
l’administration lorsqu’il lui est demandé de publier un document
administratif, indépendamment du fait qu’une juridiction ait été saisie et
de la question de savoir si le document porte sur ce litige.
Il se peut néanmoins, en vertu de la jurisprudence du Conseil d’Etat, que,
pour avoir accès au document administratif en question après un refus
définitif de l’administration, le demandeur doive s’adresser à la
juridiction compétente pour se prononcer sur le litige. C’est cette
juridiction – peut-être le Conseil d’Etat lui-même – qui devra juger, dans
le cadre de la solution du litige, si le document administratif concerné est
nécessaire pour se prononcer et, le cas échéant, ordonner son dépôt.
Bruxelles, le 9 novembre 2009.
F. SCHRAM J. BAERT
Secrétaire Président