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Date: 14/12/2009
Commission d'accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l'administration
14 décembre 2009
AVIS 2009-78
Avis formulé à l'initiative de la Commission sur les
conséquences pour la publicité de l'administration et
en particulier pour la position de la Commission
d'accès aux documents administratifs, du transfert aux
régions des compétences organiques sur les provinces
et les communes
(CTB/2009/advispropreinitiative3)
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1. Esquisse du problème
Outre les compétences qui lui ont été conférées par la loi du 11 avril 1994
relative à la publicité de l'administration, la Commission d'accès aux
documents administratifs exerce également des compétences dans le
cadre des réglementations en matière de publicité de l'administration au
niveau provincial et communal. Ces dernières compétences sont toutefois
susceptibles d'être contestées.
2. Analyse
La loi spéciale du 13 juillet 2001 portant transfert de diverses
compétences aux régions et communautés a modifié la loi du 8 août 1980
de réformes institutionnelles en ce sens que les compétences relatives à la
législation organique en matière de provinces et de communes ont été
transférées aux régions à dater du 1er janvier 2002. Ce transfert n'était, il
est vrai, pas total étant donné que l'article 6, § 1er, VIII, alinéa premier,
de la loi spéciale du 8 août 1980 comprend un certain nombre
d'exceptions mais les compétences pour régler la publicité de
l'administration dans les provinces et les communes relèvent bien de ce
transfert.
La réglementation légale en matière de publicité de l'administration dans
les provinces et les communes a cependant été rédigée avant le transfert
des compétences en la matière aux régions, à savoir par la loi du 12
novembre 1997 relative à la publicité de l'administration dans les
provinces et les communes. Cette loi règle tant la procédure sur la base
de laquelle l'accès aux documents administratifs en la possession
d'autorités administratives provinciales et communales peut être
demandé, que les possibilités de recours qui existent lorsque le
demandeur rencontre des difficultés pour obtenir l'accès à un document
administratif. La procédure administrative de recours implique que le
demandeur adresse une demande de reconsidération à l'autorité
provinciale ou communale concernée et qu'il s'adresse simultanément à
la Commission fédérale d'accès aux documents administratifs, créée par
la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, pour
qu'elle formule un avis (voir l'article 9, § 1er, de la loi du 12 novembre
1997). Par ailleurs, l'article 9, § 2, de la loi du 12 novembre 1997 permet
également à une autorité administrative provinciale ou communale de
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consulter la Commission sur l'interprétation des règles de droit
concernées.
A l'exception de ces matières pour lesquelles le législateur fédéral est
resté compétent, les régions sont, consécutivement à la loi spéciale du 13
juillet 2001 compétentes depuis le 1er janvier 2002 pour, sur la base de
leurs compétences en matière de législation organique sur les provinces
et les communes, édicter les règles relatives à la publicité de
l'administration des provinces et des communes situées sur leur
territoire.
Le fait qu'un organisme fédéral intervienne dans un domaine qui relève à
présent des compétences des régions, résulte par conséquent de la
référence à la loi du 11 avril 1994 dans la loi du 12 novembre 1997.
Tandis que les compétences relatives à la loi du 12 novembre 1997 ont
été transférées aux régions, ce n'est pas le cas pour la loi du 11 avril 1994.
L'attribution, dans une réglementation légale pour laquelle les régions
sont compétentes, d'une compétence, qui est purement une compétence
d'avis, à un organisme fédéral, est en contradiction flagrante avec les
principes de la répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les
communautés et régions. Cette répartition des compétences repose sur
un système de compétences exclusives, qui implique que toute situation
juridique soit en principe réglée par un seul et unique législateur (cf.
notamment l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 76/2000, 21 juin 2000,
B.4.1; l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 184/2002, 11 décembre 2002,
B.7; l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 109/2006, B.9.2; l'arrêt du
Conseil d'Etat n° 179.511, 12 février 2008, Communauté flamande,
4.2.2.2), le principe de verticalité, ce qui signifie que l'autorité qui est
compétente pour la réglementation est également chargée de l'exécution,
de sorte qu'une même autorité est compétente pour l'ensemble de la
matière (avis du Conseil d'Etat du 20 novembre 1986 sur une proposition
de loi "relative à la gestion de l'enseignement de l'Etat", Documents
parlementaires, Chambre, 1985-86, n° 287/2, 2) et le principe
d'autonomie, qui implique que les communautés, les régions et l'Etat
fédéral sont autonomes l'un vis-à-vis de l'autre (cf. notamment l'arrêt de
la Cour constitutionnelle n° 74/97, 17 décembre 1997, B.8.3; l'arrêt de la
Cour constitutionnelle n° 35/2003, 25 mars 2003, B.21.1 et B.21.2; l'arrêt
du Conseil d'Etat n° 29.754, 13 avril 1988, Etat belge; l'arrêt du Conseil
d'Etat n° 189.854, 28 janvier 2009, bvba Supermarkt De Kroon, et autres).
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L'article 94, §1er, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes
institutionnelles stipule néanmoins ce qui suit: “Sans préjudice des
dispositions de l'article 83, § 2 et 3, les autorités chargées d'attributions
par les lois et règlements dans les matières relevant de la compétence des
Communautés et des Régions, continuent d'exercer ces attributions selon
les procédures fixées par les règles existantes, tant que celles-ci n'auront
pas été modifiées ou abrogées par leurs Parlements ou leurs
Gouvernements”. Vu la genèse de cette disposition qui a été rédigée dans
un contexte très spécifique (à savoir pour empêcher que le Roi ou les
exécutifs régionaux n'agissent à la place des autorités qui, dans le cadre
d'une tâche d'intérêt général, étaient chargées de l'exécution des lois
dont la matière serait régionalisée – par exemple la députation
permanente dans l'exercice de la tutelle administrative: cf. notamment
l'avis 13.379/VR du Conseil d'Etat du 11 juillet 1979 sur un projet de "loi
ordinaire sur les régions et communautés", Documents parlementaires
Sénat, B.Z. 1979, n° 260/1, annexe, 23-24; l'avis 13.395/VR du Conseil
d'Etat du 26 juillet 1979 sur un projet de "loi spéciale sur les régions et
communautés", Documents parlementaires Sénat, B.Z. 1979, n° 261/1,
annexe II, 5-6; Documents parlementaires Sénat, B.Z. 1979, n° 261/1, 83-
84), il s'agit d'une mesure transitoire qui doit être considérée comme
temporaire. Même si l'on peut supposer que sur la base de cette
disposition, la Commission fédérale est restée compétente après le 1er
janvier 2002 dans le cadre de la loi du 12 novembre 1997, alors il ne peut
encore s'agir, vu les règles de base pour la répartition des compétences
entre l'Etat, les communautés et les régions, que d'un régime transitoire
limité dans le temps en attendant que le législateur régional compétent
apporte à la réglementation légale les adaptations qui s'imposent.
Maintenir l'attribution de compétences à la Commission fédérale d'accès
aux documents administratifs dans une matière régionale est par
conséquent en principe contraire à la répartition des compétences. Vu
cette incompatibilité, le législateur régional était tenu d'adapter la
réglementation dans un délai raisonnable et charger un organisme
régional de ces compétences.
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3. Situation dans les différents territoires
3.1. Communauté flamande
En ce qui concerne la publicité de l'administration, le législateur flamand
a utilisé ses compétences pour que les provinces et les communes
relèvent du champ d'application du décret flamand du 26 mars 2004
relatif à la publicité de l'administration. Une procédure administrative de
recours a également été instaurée pour toutes les administrations qui
relèvent du champ d'application du décret. La Commission fédérale n'a
donc plus de compétences dans le cadre des domaines pour lesquels les
organismes régionaux flamands sont compétents.
3.2. Région de Bruxelles-
Bruxelles-Capitale
Le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a, à l'exception de
l'accès aux informations environnementales, pas utilisé ses compétences
pour régler la publicité de l'administration pour les communes situées
dans la Région de Bruxelles-Capitale. Selon la lettre de la loi du 12
novembre 1997, la Commission fédérale est encore compétente à ce
niveau.
3.3. Région wallonne
En ce qui concerne la Région wallonne, la loi du 12 novembre 1997 pour
les provinces et les communes situées en Région wallonne est codifiée
dans le Code de la démocratie locale et de décentralisation. Tandis que
lors de cette codification, la loi du 12 novembre 1997 a été reprise dans
son intégralité, le texte en a entre-temps été modifié par les articles 6 et 7
du décret du 16 mars 2006 modifiant le Livre Ier du Code de
l’Environnement pour ce qui concerne le droit d’accès du public à
l’information en matière d’environnement. La Commission fédérale y est
de nouveau désignée comme organisme d'avis.
4. Avi
Avis
vis
Suite au droit de transfert et au fait que respectivement le Parlement
wallon et le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale n'ont pas agi
ou seulement de manière très restreinte, la Commission d'accès aux
documents administratifs, créée par l'article 8, § 1er, de la loi du 11 avril
1994 relative à la publicité de l'administration reste formellement
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compétente pour agir dans le cadre de la procédure de recours relative à
tout problème que peut rencontrer un demandeur lors de l'exercice de
son droit d'accès auprès d'une province située en Région wallonne ou
d'une commune située dans la Région de Bruxelles-Capitale ou en Région
wallonne.
La Commission estime que cette situation est problématique et ce, pour
plusieurs raisons.
Tout d'abord, dans la logique des principes de la répartition des
compétences entre l'Etat fédéral, les communautés et les régions,
lorsqu'une matière bien précise est transférée aux régions, les régions ne
peuvent plus faire appel à une instance fédérale pour celle-ci. Cela
implique que les régions doivent en principe prendre elles-mêmes les
mesures organisationnelles nécessaires pour exercer effectivement leurs
propres compétences (et d'autant plus qu'elles sont financièrement
responsables de l'exercice des compétences qui leur sont transférées).
Bien que rien n'empêche les régions de maintenir la législation fédérale
en la matière, elles doivent se charger elles-mêmes de la création de
commissions qui doivent veiller à l'application et au maintien. Cela
suppose au moins, si l'on n'a pas opté pour la création d'organismes
propres, l'existence d'un accord de coopération avec l'Etat fédéral. Un tel
accord fait toutefois défaut de sorte que l'on ne peut pas attendre de la
Commission fédérale d'accès aux documents administratifs qu'elle
continue à exercer ses tâches de la sorte à l'égard de la législation
régionalisée.
Par ailleurs, la Commission souhaite attirer l'attention sur le fait que
l'interprétation des règles de droit régionalisées ne peut plus faire partie
de ses tâches. Déjà avant que la loi spéciale du 13 juillet 2001 portant
transfert de diverses compétences aux régions et communautés n'ait
transféré les compétences organiques sur les provinces et les communes
aux régions à dater du 1er janvier 2002, les compétences en matière de
tutelle administrative générale sur les provinces et les communes avaient
été transférées aux régions, de sorte que dans le cadre de la tutelle
administrative, elles étaient responsables de l'interprétation de la
législation fédérale pour laquelle le législateur n'avait prévu aucune
forme particulière de tutelle. Cela peut conduire à des interprétations
divergentes des mêmes règles de droit par la Commission d'une part et
par l'organisme compétent pour exercer la tutelle administrative d'autre
part.
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Par ailleurs, les régions disposent déjà d'organismes d'avis propres qui
jouent un rôle dans le cadre du recours administratif en matière de
publicité de l'administration pour leurs organismes propres et ont donc, à
cette fin, développé l'expertise nécessaire. En laissant la Commission
d'accès aux documents administratifs jouer un rôle dans la procédure de
recours administratif, il y a un risque de donner une autre interprétation
à des dispositions qui sont identiques aux règles propres organisant
l'accès aux documents administratifs telles qu'interprétées par les
commissions régionales d'accès aux documents administratifs. Cela porte
atteinte à la cohérence de l'ordre juridique propre. Il serait dès lors
logique que les organes d'avis reçoivent également la compétence de
donner des avis dans le cadre de la procédure de recours administratif à
l'égard d'autorités administratives provinciales et communales.
La Commission insiste également pour que les régions, dans la mesure où
elles ne l'ont pas encore fait, prennent dans les meilleurs délais les
initiatives nécessaires afin de mettre leur législation en conformité avec
les principes de la réforme de l'Etat et exercent par conséquent
pleinement les compétences qui leur ont été transférées.
Bruxelles, le 14 décembre 2009.
F. SCHRAM J. BAERT
secrétaire président