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Date: 12/10/2009
Commission d’accès aux et de
réutilisation des documents
administratifs
Section publicité de l’administration
12 octobre 2009
AVIS n° 2009-65
Sur la question de savoir si la Commission spéciale
oeuvres d’art est une autorité administrative et relève
par conséquent du domaine d'application de la loi du
11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration
(CADA/2009/52)
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1. Un récapitulatif
Dans son courrier du 7 juillet 2009, la Commission spéciale oeuvres d’art
demande à la Commission d'accès aux et de réutilisation des documents
administratifs, section publicité de l'administration, ci-après dénommée
la Commission, si elle relève du domaine d'application de la loi du 11
avril 1994 relative à la publicité de l'administration.
Si tel est le cas, elle demande à la Commission de donner un avis sur une
question concrète.
2. La recevabilité de la demande d'avis
La Commission constate que la première question, à savoir si la
Commission spéciale oeuvres d’art est une autorité administrative et
relève de ce fait du domaine d'application de la loi du 11 avril 1994
relative à la publicité de l'administration, est étroitement liée à la
question relative à la recevabilité. L'article 8, §3, de la loi du 11 avril
1994 stipule que la Commission peut également être consultée par une
autorité administrative fédérale.
Indépendamment du fait que la Commission spéciale oeuvres d’art est
une autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées
sur le Conseil d'Etat, la Commission estime qu'elle ne peut pas donner
suite à la demande d'avis dans une affaire concrète sur la base de l'article
8, §3, de la loi du 11 avril 1994. La Commission ne peut se prononcer sur
des cas concrets que dans le cadre d'un recours administratif qui est
pendant devant la Commission sur la base de l'article 8, §2, de la loi du
11 avril 1994.
3. Le bien-
bien-fondé de la demande d'avis
La loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration
s'applique:
a) aux autorités administratives fédérales;
b) aux autorités administratives autres que les autorités
administratives fédérales, mais uniquement dans la mesure où,
pour des motifs relevant des compétences fédérales, la présente loi
interdit ou limite la publicité de documents administratifs.
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La loi définit une autorité administrative comme "une autorité
administrative visée à l'article 14 de lois coordonnées sur le Conseil
d'Etat".
La Commission estime qu'elle doit répondre par l'affirmative à la
question de savoir si la Commission spéciale oeuvres d’art est une
autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le
Conseil d'Etat.
L'interprétation de la notion "d'autorité administrative" a fait l'objet
d'une jurisprudence très étendue tant du Conseil d'Etat, de la Cours de
Cassation que de la Cour constitutionnelle. En principe, dans l'état actuel
de la jurisprudence, on parle d'autorité administrative lorsque
l'organisme en question a la possibilité de prendre des décisions qui lient
unilatéralement des tiers.
L'article 83-3 du Code des Droits de succession stipule ce qui suit: “Tout
héritier, légataire ou donataire peut, s'il a sur le plan civil la capacité
requise à cet effet, demander d'acquitter tout ou partie des droits,
exigibles du chef d'une succession, au moyen de la dation en paiement
d'oeuvres d'art, qui, sur avis conforme de la commission spéciale visée à
l'article 83-4, sont reconnues par me Ministre des Finances comme
appartenant au patrimoine culturel mobilier du pays ou comme ayant
une renommée internationale".
Sur la base de l'article 83-3 de ce Code, la Commission spéciale oeuvres
d’art visée à l'article 83-4 a pour mission de donner au Ministre des
Finances un avis contraignant sur:
1° la question de savoir si les oeuvres d'art offertes en paiement
appartiennent au patrimoine culturel mobilier du pays ou sont de
renommée internationale;
2° la recevabilité de l'offre de dation en paiement;
3° la valeur en argent des oeuvres d'art offertes.
La Commission constate que la Commission spéciale oeuvres d’art ne
prend aucune décision contraignante mais formule bien des avis
contraignants. Le Conseil d'Etat a toutefois estimé que dans certains cas,
des actes préparatoires peuvent être supposés faire l'objet d'un recours en
annulation lorsqu'il s'agit d'avis contraignants (à savoir conformes), c'est-
à-dire des avis qui sont de telle nature qu'ils restreignent
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considérablement une autorité administrative lors de la prise d'une
décision contraignante. Dans la mesure où la Commission spéciale
oeuvres d’art visée à l'article 83-4 du Code des Droits de succession refuse
l'avis conforme requis, la personne ayant introduit une requête telle que
visée à l'article 83/3 peut immédiatement contester ce refus devant le
Conseil d'Etat.
La Commission constate par ailleurs que la Commission spéciale oeuvres
d’art a la caractéristique d'un service public organique traditionnel et
présente l'univocité caractéristique qui lui est propre. Sur cette base, elle
estime que le droit d'accès ne se limite dès lors pas aux documents qui
portent sur des avis contre lesquels un recours peut être introduit devant
le Conseil d'Etat mais sur tous les documents dont dispose la Commission
spéciale œuvres d'art.
Cette fonction de service public organique ressort également de la
composition de la Commission spéciale oeuvres d’art. Cette commission
spéciale est en effet composée de:
1° trois fonctionnaires du Ministère des Finances;
2° trois membres présentés par les gouvernements de communautés;
3° quatre membres, représentant respectivement les Musées royaux des
beaux-arts de Belgique, les Musées royaux d'art et d'histoire, l'Institut
royal des sciences naturelles de Belgique et le Musée royal de l'Afrique
centrale, proposés par le Conseil scientifique de chacune de ces quatre
institutions scientifiques.
Les membres de la commission spéciale sont nommés par le Ministre des
Finances.
Le Ministre des Finances détermine le mode d'organisation et de
fonctionnement de la Commission.
Bruxelles, le 12 octobre 2009.
F. SCHRAM J. BAERT
secrétaire président