Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 17/08/2020
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
17 augustus 2020
ADVIES 2020-101
met betrekking tot het verkrijgen van bepaalde
documenten en een juridisch advies over het dossier
van de vaarroutes in Frankrijk
(CTB/2020/90)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail en aangetekende brief van 20 april 2020 vraagt meester
Eric Van Hooydonk, namens zijn cliënt de haven van Oostende om
volgende documenten:
“1° de integrale tekst van de juridische adviezen over het dossier van de
vaarroutes in Frankrijk door het advocatenkantoor Bignon Lebray;
2° de correspondentie en bijhorende stukken i.v.m. de consultatie door
België van Frankijk (of Belgische adviesaanvragen aan Frankrijk) ter
gelegenheid van de voorbereiding van het Belgisch Marien Ruimtelijk
Plan, vastgesteld bij koninklijk besluit van 20 maart 2014, meer bepaald
de correspondentie en bijhorende stukken die België in dat verband aan
Frankrijk heeft gericht, en de antwoorden van Frankrijk daarop,
inbegrepen eventuele bijhorende stukken (inbegrepen desgevallende
correspondentie per e-mail);
3° de correspondentie en bijhorende stukken i.v.m. de consultatie door
België van Frankrijk (of Belgische adviesvragen aan Frankrijk) ter
gelegenheid van de voorbereiding van het Belgisch Marien Ruimtelijk
Plan, vastgesteld bij koninklijk besluit van 22 mei 2019, meer bepaald de
correspondentie en bijhorende stukken die België in dat verband aan
Frankrijk heeft gericht, en de antwoorden van Frankrijk daarop,
inbegrepen eventuele bijhorende stukken (inbegrepen desgevallende
correspondentie per e-mail).”
1.2. Bij brief van 6 mei 2020 bezorgt de Minister van de Noordzee
volgende stukken over het Belgisch Marien Ruimtelijk Plan, vastgesteld
bij het koninklijk besluit van 20 maart 2014 en het koninklijk besluit van
22 mei 2019:
- de brief van Frankrijk d.d. 28 juni 2013;
- het antwoord van Frankrijk d.d. 11 oktober 2013;
- de brief aan Frankrijk d.d. 4 juli 2018;
- het antwoord van Frankrijk d.d. 28 januari 2019;
- de reactie van België d.d. 13 maart 2019.
De Minister weigert evenwel om een kopie te verstrekken van “de
integrale tekst van de juridische adviezen over het dossier uitgebracht
door het advocatenkantoor Binon Lebray”. Deze weigering is als volgt
gemotiveerd:
3
“Overeenkomstig artikel 9 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: “WOB”) wens ik vooreerst te wijzen
op het auteursrechtelijk beschermd karakter van het juridisch advies van
het advocatenkantoor Bignon Lebray die om toestemming moet worden
gevraagd alvorens u hiervan een kopie zou kunnen worden verstrekt.
Los van het al dan niet bekomen van deze toestemming, moet tevens
worden gemeld dat de huidige tekst van het juridisch advies van het
advocatenkantoor Bignon Lebray nog niet is afgewerkt, maar een ontwerp
betreft waaromtrent nog bespreking plaatsvindt. Meer bepaald rijzen
omtrent de huidige versie vragen langs zowel onze zijde, als langs de zijde
van Bignon Lebray, en vinden hieromtrent contacten plaats. Gelet op deze
vragen en de daaruit voortvloeiende contacten is duidelijk dat dit advies
nog niet af is of alvast onvolledig, zodat de openbaarmaking ervan
aanleiding zou kunnen geven tot misvatting (overeenkomstig artikel 6, §
3, 1°, van de WOB).
Bovendien zal ook het definitieve advies van Bignon Lebray niet
onmiddellijk openbaar kunnen worden gemaakt omwille van het feit dat
de openbaarmaking van dit advies afbreuk doet aan het geheim van de
beraadslagingen van de federale Regering en van de verantwoordelijke
overheden die afhangen van de federale uitvoerende macht, of waarbij een
federale overheid betrokken is (artikel 6, § 2, 3° van de WOB). Dit vloeit
uitdrukkelijk voort uit de beslissing van de Ministerraad van 8 november
2019, luidende:
“De ministerraad vraagt aan de Minister van Noordzee en aan de Minister
van Buitenlandse Zaken om de politieke en technische contacten met de
Franse autoriteiten verder te zetten met het oog op het bereiken van een
onderhandelde oplossing voor de mogelijke belemmering van het recht op
onschuldige doorvaart tussen Oosten en het Verenigd Koninkrijk
veroorzaakt door de inplanting van een windmolenpark voor de kust van
Duinkerke en om binnen de bestaande kredieten van DG Scheepvaart, een
juridische raadgever aan te stellen met dien verstande dat, in voorliggend
geval, het inleiden van een burgerlijke procedure tegen de Franse Staat,
een voorafgaande beslissing van de ministerraad vereist.”
Hieruit blijkt duidelijk dat het juridisch advies werd gevraagd door de
Ministerraad teneinde met kennis van zaken te kunnen beraadslagen
omtrent de eventueel te ondernemen juridische stappen tegen de Franse
4
Staat. Met andere woorden maakt dit juridisch advies een wezenlijk
onderdeel uit van het door de Ministerraad in te nemen standpunt, zodat
de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan deze toekomstige
beraadslaging.
Daarenboven zal het belang van de openbaarmaking van dit advies niet
opwegen tegen de bescherming van de federale internationale
betrekkingen van België (artikel 6, § 1, 3° van de WOB). Zoals hierboven
reeds aangehaald zal dit juridisch advies betrekking hebben op de
juridische mogelijkheden die de Belgische Staat tegen de Franse Staat zou
kunnen aanwenden tegen de inplanting door deze laatste van een
windmolenpark voor de kust van Duinkerke. Het spreekt voor zich dat de
openbaarmaking van dergelijk advies een (negatieve) impact kan hebben
op de bestaande federale internationale betrekkingen die België
onderhoudt met Frankrijk. Dit is tevens de reden waarom de Ministerraad
van 8 november 2019 uitdrukkelijk bepaalde dat de Minister van
Noordzee en de Minister van Buitenlandse Zaken de contacten met de
Franse autoriteiten zouden voortzetten teneinde een onderhandelde
oplossing te bekomen. Het is duidelijk dat de openbaarmaking van het
advies dat de juridische mogelijkheden van de Belgische Staat bespreekt,
afbreuk kan doen aan het Belgische standpunt en de overeenkomstige
verdediging in een mogelijke toekomstige geschillenprocedure tegen de
Franse Staat, die door dergelijke openbaarmaking, immers inzicht zou
kunnen krijgen in de juridische argumenten van de Belgische Staat.
Bovendien kan dit tevens het standpunt van de Belgische Staat in de
huidige en voorafgaande onderhandelingen ondermijnen.”
1.3. Bij e-mail en aangetekende brief van 11 juni 2020 stelt de aanvrager
dat de minister zich ten onrechte beroept op een aantal uitzonderingen op
de openbaarheid van bestuursdocumenten:
‘Wat betreft het vermeend auteursrechtelijk beschermd karakter van de
betrokken adviezen (art. 9 van de Wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur, hieronder “WOB”) heeft de rechtspraak beslist
dat adviezen van advocaten niet onder het auteursrecht kunnen vallen.
Bovendien bepaalt de WOB dat in alle geval inzage ter plaatse en uitleg
mogelijk zijn, zonder toestemming.
Het argument dat de openbaarmaking, om reden dat het document niet af
of onvolledig zou zijn, tot “misvatting” aanleiding kan geven (art. 6, § 3, 1°
WOB) is evenmin gegrond. Vooreerst betreft het een facultatieve
5
uitzondering. In Uw schrijven wordt niet in concreto aangetoond waarom
het onafgewerkte advies tot enige “misvatting” zou kunnen leiden. U licht
niet toe welke misvatting zou kunnen ontstaan en waarom. Elke eventuele
“misvatting” kan op voorhand worden voorkomen door te preciseren
welke aspecten eventueel nog zouden moeten onderzocht of vervolledigd
worden. Gelet op het zeer lange tijdsverloop valt overigens helemaal niet
in te zien waarom ondertussen nog steeds geen afgewerkt advies zou
kunnen zijn opgeleverd.
Het argument dat het “geheim van de beraadslagingen” (art. 6, § 2, 3°
WOB) zich tegen openbaarmaking verzet, is evenmin gegrond. Lectuur
door Haven Oostende van de betrokken juridische adviezen zou immers
geen enkel inzicht in het verloop of de uitkomst van enige beraadslaging
geven, laat staan van enige “geheime” beraadslaging. De betrokken
adviezen hebben als dusdanig geen betrekking op een politieke discussie.
Zij bestuderen slechts de juridische aspecten van de zaak. De inhoud van
een politieke discussie of de individuele mening van de ministers kan er
dus niet uit blijken. Bovendien schrijft U zelf dat uw diensten bereid zijn
tot overleg en Haven Oostende zullen betrekken bij de werkzaamheden
en contacten met de Franse overheden. Om die reden alleen kunnen de
beraadslagingen in deze niet meer als “geheim” worden beschouwd, zeker
niet t.a.v. Haven Oostende.
Ten slotte is ook het argument i.v.m. de bescherming van de “federale
internationale betrekkingen” (art. 6, § 1, 3° WOB) evident ongegrond.
Vooreerst betreft het slechts een zgn. relatieve uitzondering. Inzage door
Haven Oostende van de juridische adviezen die de federale overheid ter
bescherming van de positie van Haven Oostende laat opstellen, kan geen
enkele schade toebrengen aan de betrekkingen tussen België en Frankrijk.
Frankrijk is overigens al eerder op de hoogte gesteld van de mogelijkheid
van juridische procedures. Ook in de beslissing van de ministerraad van 8
november 2019 wordt naar de mogelijkheid van een procedure tegen de
Franse Staat verwezen. Frankrijk weet dus, of zou moeten weten, dat
rechtsprocedures tot de mogelijkheid behoren. Inzage door Haven
Oostende van de juridische adviezen kan op de relaties met Frankrijk
redelijkerwijs geen enkele bijkomende negatieve impact hebben.
Bovendien is Frankrijk ervan op de hoogte dat de Belgische regering in
deze met Haven Oostende samenwerkt. Het is trouwens niet meer dan
logisch dat de Belgische regering met haar onderdanen die door het
windmolenparkproject geraakt worden samenwerkt. Verder zou inzage
6
ook de belangen van België zelf niet kunnen schaden. In deze zaak vallen
de belangen van Haven Oostende en de Belgische Staat immers geheel
samen. De initiatieven die de Belgische regering in deze wordt geacht te
nemen zijn er immers precies op gericht de positie van Haven Oostende
te beschermen. Dat inzage door Haven Oostende Frankrijk inzicht zou
verschaffen in de juridische argumenten van de Belgische regering, of
afbreuk zou doen aan haar standpunt, kan ook niet worden aangenomen.
Het is uiteraard niet de intentie van Haven Oostende om de betrokken
adviezen na ontvangst aan de Franse overheden over te maken.
(…)
Ten slotte kunnen de federale internationale betrekkingen bij voorbaat
niet in het gedrang komen aangezien, zoals hieronder uiteengezet, de
vrijwaring van de internationale scheepvaartroute Oostende-Frankrijk-
Engeland een nationale juridische verplichting is, die de Belgische
regering zichzelf, via haar Marien Ruimtelijk Plan, heeft opgelegd als
bindend voorschrift. Dit bindend voorschrift, ingevoerd in het belang van
Haven Oostende, impliceert dat de Belgische regering alle acties moet
ondernemen om er, in transparante samenspraak met Haven Oostende,
voor te zorgen dat de betrokken route daadwerkelijk gevrijwaard blijft.”
Om die reden verzoekt de aanvrager dat de Minister zijn beslissing zou
heroverwegen. Hij verzoekt verder om “hem de bijlagen bij de brieven van
de Belgische aan de Franse overheid van 28 juni 2013 en 4 juli 2018 te
bezorgen, dan wel de destijds online beschikbare ontwerpdocumenten
waarnaar deze brieven verwezen. De betrokken webpagina laat immers
geen inzage van die documenten meer toe”.
1.4. Bij e-mail van 11 juni 2020 verzoekt de aanvrager de Commissie
voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna: Commissie, om een advies.
1.5. Op haar vergadering van 29 juni 2020 beslist de Commissie over
deze zaak in haar advies 2020-71.
1.6. Bij brief van 10 juli 2020 verstuurd bij e-mail van 14 juli 2020
verzoekt de aanvrager dat de Commissie haar advies te heroverwegen,
meer bepaald met betrekking tot haar standpunt over het inroepen van de
uitzonderingsgrond over de federale internationale betrekkingen van
7
België en over het beroepsgeheim van de advocaat. Hij verzoekt de
Minister in zijn antwoord over het verzoek tot heroverweging hiermee
rekening te houden.
1.7. Bij e-mail van 5 augustus 2020 bezorgt een medewerker van de
Minister bevoegd voor de Noordzee een kopie van de beslissing over het
verzoek tot heroverweging van de Minister die verkeerdelijk als datum 4
juli 2020 draagt aan de Commissie.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies niet ontvankelijk
is. Eenmaal de Commissie haar advies heeft uitgesproken is, heeft zij haar
bevoegdheid uitgeput en ontbeert zij de bevoegdheid om zich nog over
de haar voorgelegde zaak uit te spreken. Bovendien bepaalt artikel 8, § 2,
derde lid, van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van
bestuur’ het volgende:
“De federale administratieve overheid brengt binnen vijftien dagen
na ontvangst van het advies of na verloop van de termijn waarbinnen
kennis moest worden gegeven van het advies, haar beslissing tot
inwilliging of afwijzing van het verzoek tot heroverweging ter
kennis van de verzoeker (en van de Commissie). Bij ontstentenis van
kennisgeving binnen de voorgeschreven termijn, wordt de overheid
geacht een beslissing tot afwijzing te hebben genomen.
Tegen deze beslissing kan de verzoeker beroep instellen
overeenkomstig de wetten op de Raad van State, gecoördineerd bij
koninklijk besluit van 12 januari 1973. Het beroep bij de Raad van
State is in voorkomend geval vergezeld van het advies van de
Commissie.”
8
Dit betekent dat binnen een termijn van vijftien dagen na ontvangst van
het advies van de Commissie de Minister van de Noordzee in beginsel een
uitdrukkelijke beslissing over het verzoek tot heroverweging heeft
genomen. Heeft hij dit niet gedaan, dan bepaalt de wet zelf dat er hoe dan
ook een stilzwijgende weigeringsbeslissing over het verzoek tot
heroverweging is tot stand gekomen. In beide gevallen staat tegen deze
beslissing hoe dan ook slechts een beroep bij de Raad van State open. Het
kabinet van de minister heeft ondertussen de Commissie een kopie bezorgt
van de beslissing over het verzoek tot heroverweging. Deze beslissing
werd via e-mail van 5 augustus 2020 aan de aanvrager ter kennis gebracht.
Brussel, 17 augustus 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster