Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 13/07/2020
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
13 juli 2020
ADVIES 2020-93
met betrekking tot verkrijgingen van inzage en
eventueel afschrift van het integrale administratieve
dossier bij de BBI
(CTB/2020/82)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 13 mei 2020 vragen meester Erik Gevers en Erhard
Vermeulen, namens hun cliënte, de BV Rixt International, aan de FOD
Financiën om een inzage en eventueel afschrift van het integrale
administratief dossier op naam van de BV Rixt International.
1.2. Bij brief van 4 juni 2020 weigert de FOD Financiën de toegang tot
het administratief dossier te verlenen. Deze weigering wordt als volgt
gemotiveerd:
“Het fiscaal onderzoek van de bv Rixt International dat door mijn
dienst werd behandeld, heeft geleid tot het opstellen van het proces-
verbaal dd. 17 april 2018, ter kennis gebracht op 18 mei 2018. Het
dwangbevel nr. 500/1967/40325 dat daarop volgde, werd dd. 30 juli
2018 per aangetekend schrijven bezorgd.
Met uw verzoekschrift dd. 1 juni 2018 voor de Rechtbank van Eerste
Aanleg te Antwerpen, betwist U dit dwangbevel. Met zijn vonnis
van 13 november 2019 verwerpt deze Rechtbank echter Uw
aanspraken.
In Uw mailbericht van 11 december 2019 t.a.v. de heer Pauwels
(vertegenwoordigt de Belgische Staat in deze procedure) heeft U de
intentie tot het instellen van hoger beroep gemeld. Deze intentie
werd in de loop van de maanden februari en maart 2020 formeel
bevestigd ter gelegenheid van een aantal telefonische gesprekken
met de heer Pauwels voornoemd.
In onderling overleg werd tevens besproken dat het tussengekomen
vonnis door de Belgische Staat niet zou worden betekend, dit
teneinde U de gelegenheid te geven het verzoekschrift tot hoger
beroep in te dienen tegen (ongeveer) 31 maart 2020. Na de uitbraak
van de “Corona-crisis” werd – eveneens in onderling overleg –
overeengekomen om het indienen van het verzoekschrift hoger
beroep over de periode van de meest ingrijpende Corona-
maatregelen te tillen. Voorts deelde U aan de heer Pauwels op 27
april ll. Mede dat er, voor effectieve indiening van het verzoekschrift
tot hoger beroep, nog een ‘formeel’ verzoek tot inzage van het
administratief dossier zou ingediend worden.
3
Op geen enkel moment tijdens de administratieve procedure, noch
tijdens de procedure voor de Rechtbank van Eerste Aanleg, werd
inzage gevraagd in de stukken van het administratief dossier.
In uw brief, waarnaar referentie, verwijst U naar de lopende
gerechtelijke procedure en vermeldt U: “Buiten de in de lopende
procedure door de Belgische Staat bijgebrachte stukken, heeft Rixt
geen kennis van de inhoud van het administratieve dossier op haar
naam.” Omtrent de door de Belgische Staat bijgebrachte stukken
verwijs ik naar de syntheseconclusie dd. 05/092019, stukken 7 & 8.
De bestuurde heeft, binnen de perken van de wet, het recht om zijn
administratief dossier op elk moment te raadplegen, doch vooraleer
een eventuele vordering in rechte wordt ingeleid. Dit geldt zowel
voor procedures die behandeld worden door de rechterlijke macht,
door de administratieve rechtscolleges of voor een scheidsgerecht
(advies van de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten,
nr. I/CTB/94/44 dd. 19/12/1995 en nr. I/CTB van 27/03/1995). De
wet voorziet gemeenrechtelijke verzetsprocedures waar de
mededeling van stukken wordt geregeld. De wet openbaarheid van
bestuur kan niet gebruikt worden om die regels buiten werking te
stellen.
Volledigheidshalve verwijs ik naar een arrest van het Hof van beroep
te Antwerpen dd. 3 februari 2015 (2013/AR/2641), alwaar o.m.
gesteld werd: “Een van de nuttige effecten van artikel 32 G.W. is dat
personen die overwegen een rechtsvordering in te stellen, van het
dossier kennis kunnen nemen, voordat de zaak aanhangig wordt
gemaakt, en zij aldus de vordering met kennis van zaken kunnen
instellen.”
Bij toepassing van artikel 6, § 3, 3° van dezelfde Wet kan de inzage
door de overheid voorts worden geweigerd indien de vraag kennelijk
onredelijk is. Een vraag naar inzage van stukken die U reeds heeft
verkregen, wordt dan ook als onredelijk beschouwd.
1.3. Bij aangetekende brief en via e-mail van 6 juli 2020 verzoeken de
aanvragers dat de FOD Financiën zijn beslissing zou heroverwegen.
4
1.4. Bij aangetekende brief van dezelfde dag verzoeken zij de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna:
Commissie, om een advies. In het verzoek om advies benadrukken de
aanvragers het persoonlijk belang van hun cliënte gelegen is “in het feit
dat zij het recht heeft om, in elke stand van een procedure, alle middelen
die ten hare beschikking staan uit te putten om zich te verweren tegen een
overheidsoptreden. Dit kan slechts wanneer zij kennis heeft van alle
stukken die in een dossier op haar naam zijn samengebracht.”
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoekster heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD Financiën
en het verzoek om advies aan de Commissie zoals vastgelegd in artikel 8,
§ 2 van de wet van 12 november 1997 ‘betreffende de openbaarheid van
bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994).
3. De gegrondheid van de aanvraag
De Commissie wenst vooreerst op te merken dat de FOD Financiën een
interpretatie aanhoudt die niet spoort met het arrest van het Hof van
Beroep te Antwerpen van 3 februari 2015 (2013/AR/2641) waarin het Hof
het volgende stelt: “Een van de nuttige effecten van artikel 32 G.W. is dat
personen die overwegen een rechtsvordering in te stellen, van het dossier
kennis kunnen nemen, voordat de zaak aanhangig wordt gemaakt, en zij
aldus de vordering met kennis van zaken kunnen instellen.” Dit standpunt
wordt trouwens ook gedeeld door het Grondwettelijk Hof (GwH 29
november 2017, nr. 167/2018, B.7.3), waarbij duidelijk is dat het Hof zich
afzet tegen het standpunt dat iemand slechts toegang zou kunnen krijgen
tot een administratief dossier van zodra hij een beroep heeft ingesteld.
Trouwens het Hof van beroep benadrukt dat het maar gaat om één van de
nuttige effecten. De effecten van artikel 32 van de Grondwet kunnen
hiertoe dan ook niet worden beperkt.
De Commissie wenst er verder op te wijzen dat haar adviespraktijk
evolutief is en steeds een beoordeling in een concrete zaak inhoudt. Die
adviespraktijk zelf wordt bovendien gekenmerkt door een voortschrijdend
inzicht en wordt beïnvloed door de rechtspraak van rechtscolleges zoals
5
het Grondwettelijk Hof en de Raad van State, maar ook door de
rechtspraak van rechtbanken en gerechtshoven. De FOD Financiën kan
dan ook niet volstaan om te verwijzen naar adviezen uit de beginperiode
van de werking van de Commissie, maar moet ook rekening houden met
de evolutie die zich eventueel heeft voorgedaan. Om die reden heeft de
wetgever trouwens bepaald dat de adviezen van de Commissie openbaar
zijn. Zij kunnen teruggevonden worden op de website van de Commissie.
Artikel 32 van de Grondwet, de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994) en de wet van
12 november 1997 huldigen principieel het recht van toegang tot alle
bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan slechts
worden geweigerd wanneer één of meer uitzonderingsgronden kunnen of
moeten worden ingeroepen die zich bevinden in artikel 6 van de wet van
11 april 1994 en in artikel 7 van de wet van 12 november 1997 en dit
inroepen in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd.
Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend moeten worden
geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997,
overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15
september 2004, overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten
immers steeds beperkend worden geïnterpreteerd.
De FOD Financiën oordeelt ten onrechte dat het recht van toegang tot
bestuursdocumenten zoals gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet
en door de wet van 11 april 1994 niet gebruikt kan worden omdat dit
afbreuk zou doen aan andere toegangsregels aanwezig in
gemeenrechtelijke verzetsprocedures. Dit is geenszins het geval. De
openbaarheid van bestuur voorziet in een algemeen recht van toegang dat
sterk verbonden is met de democratische rechtsstaat. Andere vormen van
het recht van toegang hebben een bijzondere finaliteit aangezien zij enkel
aan diegene die in een procedure is gewikkeld of zijn raadsman er een
beroep op kan doen. Niet enkel de finaliteit is verschillend, maar dit geldt
ook voor het beoordelingskader. Het beoordelingskader van de wet van 11
april 1994 bevat een aantal beperkingen waarbij het persoonlijk belang
van de aanvrager niet in aanmerking kan worden genomen tenzij voor
documenten van persoonlijke aard. Documenten van persoonlijke aard
zijn zo gedefinieerd door de wetgever dat zij documenten die op
rechtspersonen betrekking hebben uitsluiten. Wanneer de aanvrager in
casu beroep doet op de wet van 11 april 1994 dan kan geen rekening
6
worden gehouden met het persoonlijk belang van zijn cliënte. Wel is het
mogelijk dat bepaalde uitzonderingsgronden niet kunnen ingeroepen
worden ten aanzien van de aanvrager, omdat de betrokken
uitzonderingsgrond enkel wil verhinderen dat derden toegang zouden
krijgen tot bepaalde informatie in bestuursdocumenten, maar er niet aan
in de weg staat dat de betrokkene zelf toegang zou kunnen hebben tot die
informatie. Bij de beoordeling van het recht van toegang in het kader van
de openbaarheid van bestuur is het irrelevant om het gebruik dat de
aanvrager eventueel op het oog heeft, in rekening te nemen.
De Commissie wil trouwens opmerken dat de wetgever zelf geen
beperkingen in die zin heeft voorzien, terwijl artikel 32 Gw. de
mogelijkheid om beperkingen op te leggen enkel aan de formele wetgever
toekent.
De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën bijkomend artikel 6, § 3, 3°
van de wet van 11 april 1994 inroept om de toegang van de aanvrager tot
het administratief dossier te weigeren. Deze bepaling luidt als volgt: “Een
federale administratieve overheid mag een vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument afwijzen in de mate dat
de vraag: (…) 3° kennelijk onredelijk is.” De Commissie wenst op te
merken dat deze uitzonderingsgrond niet zomaar kan worden ingeroepen,
maar enkel onder heel strikte voorwaarden en mits een uitgebreide
motivering. Over de mogelijkheid om deze uitzonderingsgrond in te
roepen heeft de Commissie nog recent een advies uit eigen beweging
uitgebracht. Advies nr. 2019-33 dat op de website van de Commissie kan
worden geraadpleegd. In elk geval voldoet te dezen de motivering om deze
uitzonderingsgrond in te roepen niet. Bovendien kan deze
uitzonderingsgrond hoe dan ook niet voor alle documenten van het
administratief dossier van cliënte worden ingeroepen. De raadsman voert
immers terecht aan dat de administratie in de lopende procedure slechts
enkele stukken uit het administratief dossier op naam van zijn cliënte
heeft ingebracht. Hieruit vloeit voort dat de uitzonderingsgrond in artikel
6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 hoe dan ook niet kan worden
ingeroepen voor de bestuursdocumenten in het administratief dossier die
nog niet zijn verstrekt aan de aanvrager.
Voor zover de FOD Financiën verder geen uitzonderingsgronden inroept
en zij dit inroepen behoorlijk in concreto motiveert, is zij ertoe gehouden
de gevraagde bestuursdocumenten openbaar te maken. Aangezien het gaat
7
om verplichte uitzonderingsgronden komt het toe aan de FOD Financiën
om na te gaan of de uitzonderingsgronden in artikel 6, § 1, 5° en artikel 6,
§ 1, 6° van de wet van 11 april 1994 niet moeten worden ingeroepen. Deze
bepalingen luiden als volgt:
“Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst de vraag om
inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument af,
wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet
opweegt tegen de bescherming van een van de volgende belangen: (…)
5° de opsporing of vervolging van strafbare feiten;
6° een federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar
krediet;”
De Commissie wenst er wel op te wijzen dat deze uitzonderingsgronden
niet zomaar kunnen worden ingeroepen en een belangenafweging
vereisen, waarbij het beschermde belang dient afgewogen te worden ten
aanzien van het algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking.
De Commissie wenst ten slotte de FOD Financiën het principe van de
gedeeltelijke openbaarmaking in herinnering te brengen, op grond
waarvan slechts informatie in een bestuursdocument die onder een
uitzonderingsgrond valt, aan de openbaarmaking kan worden onttrokken.
Alle andere informatie in een bestuursdocument dient vooralsnog
openbaar te worden gemaakt.
Brussel, 13 juli 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster