Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 18/05/2020
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
18 mei 2020
ADVIES 2020-40
met betrekking tot de toegang tot de verslagen en
adviezen van de Risk Assessment Group
(CTB/2020/29)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 21 april 2020 vragen de heren X en Y aan Sciensano de
volgende bestuursdocumenten:
(1) alle verslagen – met betrekking tot de bestrijding van het coronavirus
– van de bijeenkomsten van de Risk Assessment Group, sinds begin
december 2019;
(2) alle adviezen die de Risk Assessment Group overgemaakt heeft, sinds
begin december 2019, aan andere adviesorganen, expertengroepen,
taskforces, overlegorganen of politieke organen betrokken bij de
bestrijding van de coronacrisis. In de eerste plaats – maar niet uitsluitend
– gaat het hier om de adviezen overgemaakt aan de Evaluatiecel
“CELEVAL”.
1.2. Bij e-mail van 22 april 2020 antwoordt Sciensano niet aan het verzoek
te kunnen voldoen. Daarbij wordt volgende motivering aangevoerd:
“De gevraagde informatie heeft namelijk betrekking op niet-
gestandaardiseerde werkdocumenten die niet bedoeld zijn om openbaar te
worden gemaakt.
Bovendien is deze informatie, eenmaal verwerkt en gefinaliseerd,
gemakkelijk terug te vinden op onze website: www.sciensano.be.
Gezien de noodzaak om correcte informatie te verspreiden die de
werkelijkheid weerspiegelt, is het van het allergrootste belang om heel
voorzichtig te zijn en geen voorlopige documenten te verspreiden die
tegen de werkelijkheid in zouden kunnen worden geïnterpreteerd.
Artikel 27, § 1, 6° van de wet van 5 augustus 2006 en artikel 6, § 3, 1° van
de wet van 11 april 1994 getuigen hiervan:
1. De wet van 11 april 1994. Wet betreffende de openbaarheid van bestuur.
Artikel 6, §3. Een federale administratieve overheid mag een vraag om
inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument
afwijzen in de mate dat de vraag:
1° een bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking om reden
dat het document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan
geven;
2. De wet van 5 augustus 2006. Wet betreffende de toegang van het publiek
tot milieu-informatie.
HOOFDSTUK VIII.
Artikel 27, §1. Voor elke milieu-informatie die het voorwerp uitmaakt van
een vraag tot openbaarmaking, gaat de milieu-instantie die de aanvraag
3
ontvangt na of er uitzonderingen van toepassing zijn. Ze wijst de aanvraag
af als het publiek belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een van de volgende belangen (...):
6° het geheim van de beraadslagingen van de federale regering en van de
verantwoordelijke overheden die ervan afhangen;
Bovendien houdt de bescherming van persoonsgegevens ook een verbod
in op de overdracht van de vereiste documenten.”
1.3. Bij e-mail van 24 april 2020 dient heer X een verzoek tot
heroverweging in.
1.4. Bij e-mail van dezelfde datum als het verzoek tot heroverweging,
verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna:
Commissie, om een advies.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De verzoeker heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de federale
administratieve overheid en het verzoek om advies aan de Commissie
zoals vastgelegd in artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende
de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994).
De Commissie wenst er wel op wijzen dat dit advies zich beperkt tot niet-
milieu-informatie. Zij is enkel bevoegd zich uit te spreken over niet-
milieu-informatie in een bestuursdocument wat ertoe leidt dat het advies
waarom zij te dezen is verzocht enkel betrekking heeft en kan hebben op
een bestuursdocument voor zover dit betrekking heeft op informatie die
niet als milieu-informatie kan worden gekwalificeerd.
3. De gegrondheid van de aanvraag
De vraag heeft betrekking op verslagen van de Risk Assessment Group. De
Risk Assessment Group (RAG) analyseert het risico voor de bevolking op
basis van epidemiologische en wetenschappelijke gegevens. De RAG
wordt voorgezeten door Sciensano en is samengesteld uit experten van
4
Sciensano, gezondheidsautoriteiten en externe experten die worden
uitgenodigd volgens het behandelde onderwerp.
Vooraf wenst de Commissie te benadrukken dat zij is enkel bevoegd is zich
uit te spreken over niet-milieu-informatie in een bestuursdocument wat
ertoe leidt dat het advies waarom zij te dezen is verzocht enkel betrekking
heeft en kan hebben op een bestuursdocument voor zover dit betrekking
heeft op informatie die niet als milieu-informatie kan worden
gekwalificeerd. De federale wetgever heeft er immers voor gekozen het
recht van toegang tot bestuursdocumenten en het recht van toegang tot
milieu-informatie in respectievelijk de wet van 11 april 1994 en de wet
van 5 augustus 2006 ‘betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie’ te organiseren, waarbij de wet van 5 augustus 2006 moet
worden beschouwd als een lex specialis ten opzichte van de wet van 11
april 1994. Sciensano dient dan ook de gevraagde bestuursdocumenten te
onderzoeken en naargelang de daarin aanwezige informatie als milieu- of
niet-milieu-informatie kan worden gekwalificeerd, beslissen dat
respectievelijk de wet van 5 augustus 2006 of de wet van 11 april 1994 van
toepassing is. Het is daarbij onvoldoende dat Sciensano verwijst naar
uitzonderingsgronden uit beide wetgevingen. Ze is ertoe gehouden om
aan te geven op welke informatie een respectieve uitzonderingsgrond van
toepassing is.
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend moeten worden
geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997,
overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15
september 2004, overweging B.3.2). Uitzonderingsgronden moeten
immers steeds beperkend worden geïnterpreteerd.
Om te bepalen of een bepaald document als een bestuursdocument kan
worden gekwalificeerd, kan geen rekening worden gehouden met de
bedoeling van de maker of makers van een document. Een
bestuursdocument is immers “alle informatie, in welke vorm ook,
5
waarover een administratieve overheid beschikt” (art. 1, tweede lid, 2°,
van de wet van 11 april 1994). Ook de titel die aan een bepaald document
zou worden gegeven, in casu “werkdocument” doet hieraan geen afbreuk.
De benoeming van de gevraagde bestuursdocumenten als “voorlopige
documenten”, is overigens een kwalificatie die vreemd is aan de wet van
11 april 1994. De wet van 11 april 1994 bevat een uitzonderingsgrond die
betrekking heeft op “een bestuursdocument dat “niet af of onvolledig is”.
Het verslag van een vergadering is in beginsel geen document dat niet af
of onvolledig is maar is een getrouwe en correcte weergave of notulering
van wat tijdens een vergadering is gebeurd en tot welk standpunt of besluit
de deelnemers aan die vergadering zijn gekomen. Een verslag kan
weliswaar informatie bevatten waarover op een volgende vergadering
opnieuw wordt gereflecteerd en op grond waarvan, door voortschrijdend
inzicht, tot een nieuw besluit wordt gekomen doch zulks maakt van een
dergelijk verslag nog geen “voorlopig document”. De toegang tot een
verslag kan daarom niet onmiddellijk worden uitgesloten op grond van
artikel 6, § 3, 1°, van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een
federale administratieve overheid een vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument mag afwijzen om reden
dat het document niet af of onvolledig is en waarvan de openbaarmaking
tot misvatting aanleiding kan geven. Een verslag is met andere woorden
een afgewerkt en volledig document zodra door de leden die aan de
vergadering hebben deelgenomen, wordt geoordeeld dat het verslag
correct weergeeft wat tijdens de vergadering heeft plaatsgevonden, zulks
in overeenstemming met de richtlijnen die overeenkomstig het reglement
van inwendige orde voor het opmaken van een verslag van toepassing
kunnen zijn, zoals bij wijze van voorbeeld de goedkeuring van het verslag
tijdens de daaropvolgende vergadering. Over de mogelijkheid om de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 3, 1°, van de wet van 11 april 1994 in te
roepen heeft de Commissie trouwens een uitvoerig advies 2018-105 uit
eigen beweging uitgebracht dat op de website van de Commissie kan
worden teruggevonden
(https://www.ibz.rrn.fgov.be/fileadmin/user_upload/fr/com/publicite/avi
s/2018/ADVIES-2018-105.pdf).
In de mate een verslag (nog) geen besluit bevat doch slechts de weergave
bevat van het tijdelijke resultaat van een denkproces dat zelf nog niet is
voltooid of afgewerkt, bijvoorbeeld wanneer een werkgroep een ontwerp
6
van regelgeving uitwerkt of een advies voorbereidt, kan (een gedeelte van)
een verslag zich in een prematuur stadium bevinden. Dat advies bereikt
maar zijn definitieve status zodra het in een verslag aanwezige advies door
de leden van de vergadering als afgewerkt cq. definitief wordt beschouwd.
Toch wil de Commissie in dat geval op drie elementen wijzen die hierna
worden uiteengezet.
In de eerste plaats is de uitzonderingsgrond van artikel 6, § 3, 1° van de
wet van 11 april 1994 een facultatieve uitzonderingsgrond, d.w.z. dat deze
enkel mag worden ingeroepen zonder dat het inroepen ervan een
verplichting is. In het licht van het grondwettelijk beginsel vervat in
artikel 32 van de Grondwet is het openbaar karakter van elk
bestuursdocument de regel. Het feit dat openbaarmaking omwille van de
toepassing van een wettelijke uitzonderingsgrond zou worden geweigerd
moet dan ook in concreto op afdoende wijze worden gemotiveerd. In de
tweede plaats vereist het inroepen van deze uitzonderingsgrond ook een
afwegingsproces, namelijk tussen eensdeels het belang dat is gediend met
openbaarmaking dat een grondrecht is en anderdeels het onafgewerkt
karakter van een advies als dit tot misvatting aanleiding kan geven. De
Commissie wenst erop te wijzen dat in tijden van een zware
gezondheidscrisis zoals dit het geval is als gevolg van de COVID-19
waarbij de fundamentele vrijheden worden ingeperkt, er een zwaar
maatschappelijk belang gediend is met de openbaarmaking van die
adviezen. Tot slot wil de Commissie erop wijzen dat het onafgewerkt
karakter op zichzelf een onvoldoende grond is om de toegang te weigeren.
Dit kan pas voor zover bovendien in concreto wordt aangetoond dat de
het onafgewerkt karakter van het document aanleiding tot misvatting kan
geven.
Het feit dat de RAG en de RMG intrinsiek verbonden zijn met elkaar,
betekent niet dat de documenten van de RAG nooit als alleenstaande
documenten mogen worden gezien, omdat ze het begin vormen van een
proces dat herwerkt moet worden via verschillende ‘beslissende schakels’
om uiteindelijk tot een definitieve beslissing te komen. Deze interpretatie
zou immers tot gevolg hebben dat enkel de beslissingen zouden worden
bekendgemaakt of dat het begrip “bestuursdocument” zou worden
verengd tot “bestuursbeslissingen” met uitsluiting van onder meer
adviezen. Die interpretatie vindt geen steun in de wet. De wetgever is er
immers van uitgegaan dat niet enkel de beslissingen, maar evenzeer de
7
voorbereidende documenten die aan een beslissing ten grondslag liggen
door het begrip “bestuursdocument” worden gevat.
Sciensano roept verder ook de uitzonderingsgrond vermeld in artikel 6, §
2, 3°, van de wet van 11 april 1994 in om de openbaarmaking te weigeren.
Deze uitzonderingsgrond stelt dat een federale of niet-federale
administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is
gedaan, afwijst, wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument
afbreuk doet “aan het geheim van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de
federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken
is”. Zoals de wetgever tijdens de parlementaire voorbereiding heeft
duidelijk gemaakt is deze uitzonderingsgrond een absolute
uitzonderingsgrond, wat betekent dat er geen belangenafweging dient
plaats te vinden. Het is voldoende maar ook vereist dat een administratieve
overheid in dat geval in concreto aantoont dat de openbaarmaking afbreuk
doet aan het vertrouwelijk karakter van die beraadslaging. Het
Grondwettelijk Hof heeft er bovendien op gewezen dat deze
“uitzonderingsgrond slechts kan worden aanvaard in zoverre de
beraadslagingen van de betrokken organen een geheim karakter hebben
en de openbaarmaking van het gevraagde document aan de geheime
karakter afbreuk dreigt te doen.” (GwH arrest nr. 43/2020 van 12 maart
2020, B.42.2) Het inroepen van deze uitzonderingsgrond moet steeds in
concreto beoordeeld worden op het moment dat een administratieve
overheid een aanvraag tot openbaarmaking ontvangt. Wat een inbreuk
vormt op het geheim van de beraadslagingen op een bepaald moment, is
dit niet langer meer op een later tijdstip zodat het bezwaar tegen de
openbaarmaking vervalt. Dit kan slechts blijken uit een concrete
beoordeling. Voorts moet ook rekening worden gehouden met de
omstandigheid dat een of meerdere deelnemers aan een vergadering de
inhoud van een zijn interventie openbaar maakt. In dit geval maken zodat
in dat geval deze uitzonderingsgrond niet langer kan worden ingeroepen
om de informatie over zijn of haar interventie aan de openbaarmaking te
onttrekken. De memorie van toelichting bij de wet van 11 april 1994 bevat
trouwens bijkomende informatie over de mogelijkheid om deze
uitzonderingsgrond in te roepen:
“De verplichting tot het weigeren van openbaarheid wanneer deze
afbreuk doet aan het geheim van de beraadslagingen van de federale
8
Regering of van andere federale verantwoordelijke overheden, is in
die zin relatief dat steeds moet beoordeeld worden of en in welke
mate een beraadslaging een geheim karakter heeft. Een
beraadslaging die het voorwerp heeft uitgemaakt van een
openbaarmaking (mededeling aan de Kamers, persconferentie
enzovoort) kan inderdaad niet worden geacht geheim te zijn.
Evengoed is het mogelijk dat een bepaald document op een gegeven
moment niet kan openbaar gemaakt worden omdat daardoor het
geheim karakter van een beraadslaging zou worden geschonden,
terwijl dat niet meer het geval is op een later tijdstip en dus het
bezwaar tegen de openbaarmaking vervalt. Er moet dus een
beoordeling in concreto gebeuren. Wanneer geoordeeld wordt dat
de betrokken beraadslaging geheim is, en dat de openbaarmaking
van het gevraagde document afbreuk doet aan dit geheim karakter,
moet de openbaarheid worden geweigerd.” (Parl.St. Kamer, 1992-
1993, nr. 1112/1, 16-17)
Voorts dient opgemerkt dat de Commissie eerder heeft geoordeeld dat
deze uitzonderingsgrond in principe enkel kan worden ingeroepen ter
bescherming van de persoonlijke opvattingen die leden die aan een
beraadslaging deelnemen uiten. Dit vindt steun in de memorie van
toelichting waar het volgende over deze uitzonderingsgrond is vermeld:
“Om te vermijden dat de politieke discussie wordt lamgelegd, kan
het noodzakelijk zijn het geheim karakter van beraadslagingen in de
schoot van de Regering, ministeriële comités, bestuursorganen van
openbare instellingen enz. te beschermen. Artikel 6, § 2, 2° (het
huidige artikel 6, § 2, 3°) bepaalt bijgevolg dat een document niet
mag worden openbaar gemaakt wanneer dat afbreuk zou doen aan
het geheim van de beraadslagingen van de federale Regering en van
de verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale
uitvoerende macht (het beheerscomité van het RIZIV bijvoorbeeld)
of van de beraadslagingen waarbij een federale overheid betrokken
is (het Overlegcomité bijvoorbeeld).
Het woord “beraadslagingen” moet begrepen worden in immateriële
zin. Een document of een gedeelte ervan wordt met andere woorden
aan de openbaarheid onttrokken wanneer, na afweging, blijkt dat de
lectuur ervan de inhoud van de discussie tijdens een beraadslaging
kenbaar maakt, terwijl het een vertrouwelijke discussie betrof.”
(Parl.St. Kamer, 1992-1993, nr. 1112/1, 18-19)
9
De weigeringsbeslissing van Sciensano bevat ook een verwijzing naar de
wetgeving die van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens
om namen te onttrekken aan de openbaarheid. De Commissie wenst erop
te wijzen dat Sciensano in het kader van een verzoek om toegang tot
bestuursdocumenten enkel een grondslag voor de niet-openbaarmaking
van bepaalde informatie kan vinden in de openbaarheidswetgeving en niet
in de wetgeving die de verwerking van persoonsgegevens regelt. De
wetgever heeft er doelbewust voor gekozen om niet te verwijzen naar de
wetgeving die de verwerking van persoonsgegevens regelt. Hij koos ervoor
om met artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994 een eigen
uitzonderingsgrond uit te werken om informatie die betrekking heeft op
personen te beschermen. Het uitsluiten van de openbaarmaking van alle
persoonsgegevens zou trouwens een algemene uitzonderingsgrond
vormen, wat volgens het Grondwettelijk Hof een inbreuk zou vormen op
artikel 32 van de Grondwet. De wetgever achtte de bescherming die
geboden wordt door de in artikel 6, § 2, 1°, bedoelde bescherming van de
persoonlijke levenssfeer reeds afdoende om de onverantwoorde
verspreiding van persoonsgegevens te verhinderen. Dit moet toelaten dat
informatie over ambtenaren voor zover zij deelnemen aan de uitoefening
van het staatsgezag zich niet kunnen verschuilen achter deze
uitzonderingsgrond wanneer de informatie betrekking heeft op hun
ambtelijk functioneren. De Commissie wenst er bovendien op te wijzen
dat in casu bepaalde namen – zoniet alle namen – al bekend zijn bij het
publiek. Er is dan ook niet in te zien dat die namen zouden moeten worden
onttrokken aan de openbaarmaking.
Wel is het mogelijk om de namen van de leden van een vergadering aan
de openbaarmaking te onttrekken, maar niet de standpunten op zich die
in een vergadering werden geuit voor zover die standpunten niet tot de
concrete natuurlijke personen kunnen worden teruggebracht. In dit geval
wordt ook de finaliteit van de uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, §
2, 3°, van de wet van 11 april 1994 gerealiseerd.
Sciensano roept ook in dat er in wezen tegemoet wordt gekomen aan de
aanvraag van de verzoeker omdat eenmaal de informatie uit de verslagen,
verwerkt en gefinaliseerd is, deze gemakkelijk terug te vinden is op de
website: www.sciensano.be. Het recht van toegang tot
bestuursdocumenten laat in de huidige stand van de wetgeving niet toe
dat een administratieve overheid de burger doorverwijst naar informatie
die zich bevindt op een website of naar documenten die zich op een
10
website bevinden. Als de aanvrager een afschrift vraagt van
bestuursdocumenten, is een federale administratieve overheid ertoe
gehouden hem daarvan een afschrift te bezorgen.
De Commissie wenst tenslotte te wijzen op het principe van de
gedeeltelijke openbaarmaking. Dit houdt in dat de niet openbaarmaking
slechts kan worden beperkt tot die informatie die onder één of meer
uitzonderingsgrond(en) valt en niet kan worden uitgebreid tot andere
informatie. Deze informatie moet hoe dan ook openbaar worden gemaakt.
Uit deze analyse blijkt dat de Commissie van oordeel is dat Sciensano eerst
dient na te gaan of de gevraagde bestuursdocumenten al dan niet milieu-
informatie bevatten in de zin van de wet van 5 augustus 2006. Nadat zij
heeft vastgesteld welke informatie als milieu-informatie en als niet-
milieu-informatie kan worden gekwalificeerd, kan zij slechts de
openbaarmaking tot de gevraagde bestuursdocumenten weigeren op
grond van de uitzonderingsgronden die eventueel van toepassing zijn en
dit inroepen afdoende in concreto is gemotiveerd. Hierbij moet duidelijk
zijn voor welke informatie welke uitzonderingsgrond moet of kan worden
ingeroepen. De Commissie sluit niet uit dat één of meer
uitzonderingsgronden kunnen ingeroepen worden. Zij heeft daartoe
uitvoerig toegelicht in welke omstandigheden in welke mate de door
Sciensano ingeroepen uitzonderingsgronden uit de wet van 11 april 1994
kunnen worden ingeroepen mits een motivering in concreto en wanneer
dit niet langer het geval is. De beoordeling moet rekening houden met het
moment waarop de aanvraag is ingediend en niet op het ogenblik waarop
een bepaald bestuursdocument tot stand is gebracht.
Brussel, 18 mei 2020.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster