Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/07/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 juli 2019
ADVIES 2019-77
met betrekking tot het verkrijgen van een hele reeks
van documenten met betrekking tot overeenkomsten
afgesloten met private veiligheidsfirma’s
(CTB/2019/71)
2
1. Een overzicht
Bij e-mail van 4 juli 2019 vraagt de heer X, aan de NV Brussels Airport
Company om een kopie van alle contracten die Brussels Airport de
voorbije 5 jaren heeft afgesloten met één van de volgende bedrijven, met
hun dochteraannemingen of met alle andere rechtspersonen waarin deze
rechtstreeks of onrechtstreeks participeren (via onder andere
aandeelhouderschap, outsourcing of als onderaannemer) :
G4S PLC (www.g4s.com)
Securitas AB (www.securitas.com)
SERIS Security NV (www.seris.be)
Trigion NV (https://www.facilicom.be/nl/security)
ICTS Europe S.A. (http://www.ictseurope.com)
F.A.C.T. SECURITY SPRL (www.factgroup.be)
Hij vraagt meer bepaald:
“een afschrift van elk van deze contracten
een oplijsting per jaar en per contract van de uitgaven die de
afgelopen 5 jaar gedaan zijn in het kader van elk van de hierboven
vermelde contracten;
per contract willen we volgende zaken vernemen of kunnen
afleiden:
het bedrag waarvoor een overeenkomst aangegaan is
de te leveren diensten waarvoor het contract werd afgesloten
de looptijd van deze contracten
hoe vaak deze contracten reeds verlengd zijn
of er plannen zijn om deze contracten te verlengen
daarnaast verkrijgen we voor de afgelopen 5 jaar graag:
een afschrift van eventuele klachten die uw organisatie de
voorbije 5 jaar ontvangen heeft over de hierboven vermelde
bedrijven
een afschrift van eventuele klachten die uw organisatie zelf
heeft overgemaakt aan de hierboven vermelde bedrijven
een afschrift van eventuele ingebrekestellingen die uw
organisatie gestuurd heeft naar de hierboven vermelde
bedrijven
een oplijsting van eventuele rechtszaken en andere juridische
procedures die uw organisatie heeft aangespannen tegen de
hierboven vermelde bedrijven en de reden om deze procedures
in te stellen
3
een oplijsting van alle contacten die er geweest zijn tussen uw
organisatie en de hierboven vermelde bedrijven in het kader
van het uitbesteden van diensten.”
1.1. Bij e-mail van 5 juli 2019 weigert de NV Brussels Airport Company
de aanvraag omdat ze omwille van confidentialiteitsredenen zijn vraag
niet kunnen beantwoorden.
1.3. Bij e-mail van 5 juli 2019 dient de aanvrager een verzoek tot
heroverweging in bij de Brussels Airport Company. Tegelijkertijd
verzoekt hij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur (hierna
Commissie genoemd) om een advies.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
Zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: de wet van 11 april 1994) voorschrijft,
heeft de aanvrager zijn verzoek om advies aan de Commissie en het
verzoek tot heroverweging aan de NV Brussels Airport Company
tegelijkertijd ingediend.
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1. De kwalificatie als federale administratieve overheid
Om de gegrondheid van de adviesvraag te kunnen beoordelen, dient in de
eerste plaats te worden nagegaan of de Brussels Airport Company een
federale administratieve overheid in de zin van de wet van 11 april 1994,
is. Het recht van toegang zoals gegarandeerd door artikel 32 van de
Grondwet en de wet van 11 april 1994 geldt slechts ten aanzien van
bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt” (zie artikel 1,
tweede lid, 2° van de wet). Een administratieve overheid wordt door de
wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een administratieve overheid als
bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State”
(zie artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
4
Grondrecht als uitgangspunt
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de grondwetgever
was toen hij de openbaarheid van bestuur in de Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
De grondwetgever had dus onmiskenbaar een ruim personeel
toepassingsgebied op het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever.
Gelet op het gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever
voor een zo ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever
wanneer hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het
begrip “administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen
dat de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid, ervan, van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de openbaarheid
van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
5
Notie (federale) «administratieve overheid»
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-11),
werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook aanneemt,
recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn, positief gesteld
en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over dwingende
beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de oprichting of
erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde prerogatieven van de
openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend welke
van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking tot
onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en ermee
vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve overheid
ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten gevolge
van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale openbare
dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend het
personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een Minister
de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins persoonlijk
6
als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de correspondentie
die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om beslissingen
te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij geen
bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens de
Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een autonome
beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te beschouwen. Zij
werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut te voorzien en
zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft onder meer de
Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst
voor Kinderbijslag voor Werknemers, de Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan wordt
op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het karakter
van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn ontstaan
maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen nemen
die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende de
openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die aangelegenheden
waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid heeft. Voor de
ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de bevoegdheid die wordt
uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad
voor het Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad)
zijn aan deze gevolgtrekking onderworpen: zij zijn geen administratieve overheid
wanneer zij adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht
7
ten aanzien van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij
onderworpen aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor deze
organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze kwalificatie
slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen
nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van State
in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze instellingen of
organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een aangelegenheid die
onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State irrelevant. Alle
documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop betrekking
hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994
de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten volgen. De
wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij voldoende
rekening kon worden gehouden met maatschappelijke evoluties. Omdat
het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van de wetten op de
Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de invulling die er in de
Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een weergave van een
tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie van de bestaande
rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment voltrok in de rechtspraak
was veeleer uitbreidend, al werd niet uitgesloten dat toekomstige
rechtspraak in beperkende zin zou evolueren als de aard van een bepaald
organisme in de toekomst zou wijzigen.
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun geheel
als administratieve overheid worden beschouwd (organieke openbare
diensten, o.a. de federale administraties) als bestuursdocumenten dienen
te worden beschouwd en dus openbaar zijn, geldt voor organismen die
niet als zodanig een administratieve overheid zijn (functionele openbare
diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien van die aangelegenheden,
waarvoor een dergelijk organisme het karakter van administratieve
overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat het in het bijzonder
8
om de organismen die uit particulier initiatief zijn ontstaan maar die met
een taak van algemeen belang zijn belast, om ondernemingen met
gemengd beheer en om een specifieke categorie van adviesorganen,
namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a., Overzicht van het
Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer, 2017, p. 132,
omschreven als “de met een louter adviserende bevoegdheid belaste
lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het, bijvoorbeeld, om de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven,
de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden (zie
in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr. C.01.0382.N;
voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S. BAETEN, “Variaties
op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen over de tweewegenleer
en het annulatiecontentieux naar aanleiding van het Cassatiearrest van
8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M. BOES, “De administratieve
overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad amicissimum amici scripsimus.
Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c.,
nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion d’autorité administrative: retour à
l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité
administrative”, Adm. Publ., 1999, 236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De
invulling van het begrip administratieve overheid na de arresten
Gimvindus en BATC van het Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-
506; S. VAN GARSSE, “De ‘harmonicabewegingen’ van het begrip
administratieve overheid”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-
313). Daarbij heeft het Hof van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op
het (functionele) criterium beslissingen te kunnen nemen die derden
binden, doch daaruit kan niet worden afgeleid dat de bevoegdheid om
beslissingen te kunnen nemen die derden binden in alle gevallen een
noodzakelijke voorwaarde is om van een administratieve overheid te
kunnen spreken. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de
9
arresten van het Hof van Cassatie steeds betrekking hadden op
privaatrechtelijke instellingen.
3.2.De kwalificatie van de Brussels Airport Company
De nv Brussels Airport Company is de privaatrechtelijke uitbater van de
luchthaven Brussel-Nationaal. De federale staat participeert in de
luchthavenexploitant voor 25 procent + 1 aandeel. Het koninklijk besluit
van 27 mei 2004 betreffende de omzetting van Brussels International
Airport Company (B.I.A.C.) in een naamloze vennootschap van
privaatrecht en betreffende de luchthaveninstallaties (BS 24 juni 2004) in
werking getreden op grond van het koninklijk besluit van 27 december
2004 tot vaststelling van de datum van omzetting van de naamloze
vennootschap van publiekrecht Brussels International Airport Company
in een naamloze vennootschap van privaat (BS 29 december 2004) lag
hieraan ten grondslag. Het besluit van 27 mei 2004 regelt enerzijds de
voorwaarden waaronder de omzetting van BIAC in een naamloze
vennootschap van privaatrecht zou plaatsvinden en anderzijds de
voorwaarden van exploitatie van de luchthaveninstallaties onder federale
bevoegdheid. Het Verslag aan de Koning stelt ondubbelzinnig dat de
exploitatie van een luchthaven met internationale omvang zoals de
luchthaven Brussel-Nationaal een economische bedrijvigheid is die van
het grootste belang is voor de Belgische economie en dat de exploitatie van
de luchthaven Brussel-Nationaal niet langer een openbare dienst zal zijn.
Bij koninklijk besluit van 21 juni 2004 werd aan de nv Brussel Airport
Company voor onbepaalde duur de licentie toegekend voor de exploitatie
van de luchthaven Brussel-Nationaal (BS 15 juli 2004). (zie Hof van beroep
Brussel, sectie Marktenhof 19 de kamer A, 2018/AR/63 van 27 juni 2018).
De nv Brussels Airport neemt bovendien geen eenzijdig bindende
beslissingen die derden binden. De nv Brussels Airport Company kan
bijgevolg niet worden beschouwd als een administratieve overheid in de
zin van artikel 14 van de RvS-wet.
10
3.3. Besluit
Aangezien de nv Brussels Airport Company niet kan worden beschouwd
als een federale administratieve overheid, is zij niet onderworpen aan de
wet van 11 april 1994 en is de nv Brussels Airport Company niet gehouden
om op grond van de wet van 11 april 1994 aan de aanvrager een kopie van
de gevraagde documenten af te leveren.
Brussel, 11 juli 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster