Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/07/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 juli 2019
ADVIES 2019-74
met betrekking tot het verkrijgen van alle
bestuursdocumenten die betrekking hebben op een
tuchtdossier
(CTB/2019/68)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 15 mei 2019 vragen meesters Filip Jenné en Patrick
Hofströssler, namens de heer X aan het Instituut van de bedrijfsrevisoren
om een afschrift van volgende bestuursdocumenten:
- de communicatie, op welke drager dan ook, zoals bijvoorbeeld
nota’s, tekstberichten, mails, brieven, etc., die door, voor of binnen
het IBR en haar diensten en medewerkers werd uitgewisseld en
werd ontvangen met de voorzitter van de commissie van beroep
van het IBR, de vaste leden van de commissie van beroep van het
IBR, de plaatsvervangende leden van de commissie van beroep van
het IBR, het Openbaar Ministerie of enige andere persoon – zo
intern als extern – met betrekking tot de organisatie en
samenstelling van de commissie van beroep voor de behandeling
van het dossier van de procureur-generaal te Antwerpen en de
procureur-generaal te Brussel tegen de heer Boudewijn Van Ussel
(gekend bij de commissie van beroep onder referte
456/2012/586/N).
- de notulen van vergaderingen of besprekingen die binnen het IBR
hebben plaatsgevonden na het arrest van het Hof van Cassatie van
26 juni 2015 waarop het betrokken dossier dan wel de
samenstelling van de commissie van beroep ter sprake kwam;
- de communicatie, op welke drager dan ook, zoals bijvoorbeeld
nota’s, tekstberichten, mails, brieven etc., die door, voor of binnen
de Raad van het IBR werd gewisseld of werd ontvangen en elke
neerslag van de initiatieven die door de Raad van het IBR werden
voorgesteld of genomen in toepassing van artikel 25 van het KB
van 26 april 2007 en die gevolgen hebben voor het dossier waarvan
sprake;
- de communicatie, op welke drager dan ook, zoals bijvoorbeeld
nota’s, tekstberichten, mails, brieven etc., die door of voor de
voorzitter van de commissie van beroep van het IBR werd
gewisseld en werd ontvangen met de vaste leden van de commissie
van beroep van het IBR en met de plaatsvervangende leden van de
commissie van beroep van het IBR, het Openbaar Ministerie of
enige andere persoon – zo intern als extern – met betrekking tot de
organisatie en samenstelling van de commissie van beroep voor de
behandeling van het dossier waarvan sprake, na het arrest van het
Hof van Cassatie van 26 juni 2015.
3
1.2. Het Instituut van de bedrijfsrevisoren weigert bij brief van 11 juni
2019 in te gaan op de vraag voor de hiernavolgende redenen: Het verzoek
werd aan het Instituut gericht op grond van artikel 24 § 3 van het
koninklijk besluit van 26 april 2007 ‘tot organisatie van het toezicht en de
kwaliteitscontrole en houdende het tuchtreglement voor de
bedrijfsrevisoren’ (hierna: het koninklijk besluit van 26 april 2007) omdat
de administratie van de Commissie van beroep zich bij het Instituut
bevindt. Krachtens dit artikel wordt het secretariaat van de tuchtinstanties
door het Instituut waargenomen. Waar de aanvragers het Instituut
aanspreken in zijn hoedanigheid van waarnemer van het secretariaat van
de Commissie van beroep, wordt het verzoek door het Instituut in die
hoedanigheid behandeld. Het secretariaat van de Commissie van beroep is
verbonden aan de tuchtinstantie, die onafhankelijk is van het Instituut.
Waar het Instituut krachtens de wet het secretariaat van de Commissie
van beroep waarneemt, handelt het niet als een administratieve overheid
maar functioneert het als dienst die volledig afhangt van de Commissie
van beroep. De documenten die het Instituut onder zich houdt omwille
van deze dienstverlening zijn geen bestuursdocumenten.
1.3. Bij aangetekende brief met ontvangstbewijs en per e-mail van 19
juni 2019 dient meester Karolien Vergauwen, loco meesters Jenné en
Hofströssler, namens de aanvragers een verzoek tot heroverweging in bij
het Instituut van de bedrijfsrevisoren. Bij aangetekende brief met
ontvangstbewijs van dezelfde datum dient zij ook een verzoek om advies
in bij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
Zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’ (hierna: de wet van 11 april 1994) voorschrijft,
heeft de aanvrager zijn verzoek om advies aan de Commissie en het
verzoek tot heroverweging aan het Instituut van de bedrijfsrevisoren
tegelijkertijd ingediend.
4
3. De gegrondheid van de aanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De toegang
tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 zijn echter slechts
van toepassing op bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is alle
informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid
beschikt” (artikel 1, tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994). Een
administratieve overheid is “een administratieve overheid als bedoeld in
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (hierna:
RvS-wet)” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet van 11 april 1994). In
principe zijn slechts documenten waarover een administratieve overheid
in de zin van artikel 14, § 1 van de gecoördineerde wetten op de Raad van
State beschikt. De Commissie is evenwel van oordeel dat de verwijzing
naar artikel 14, § 1 van de RvS-wet voor gevolg heeft dat ook rekening
moet worden gehouden met de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof
en de verruiming die de wetgever in artikel 14, § 1 van de RvS-wet heeft
uitgevoerd waardoor niet enkel handelingen van administratieve
overheden, maar ook handelingen van de wetgevende vergaderingen of
van hun organen, daarbij inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze
assemblees, van het Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad
van State en de administratieve rechtscolleges evenals van organen van de
rechterlijke macht en van de Hoge Raad voor de Justitie die betrekking
hebben op overheidsopdrachten en leden van hun personeel, evenals de
aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de
maatregelen die een tuchtkarakter vertonen onder het toepassingsgebied
van de wet van 11 april 1994 vallen.
Uit de rechtspraak van de Raad van State (zie o.m. arrest nr. 228.408, nr.
223.762, nr. 222.778, 220.976, nr. 213.922, nr. 209.666, nr. 205.289) en de
5
adviespraktijk van de Commissie blijkt dat het Instituut van de
bedrijfsrevisoren in beginsel een administratieve overheid is en, bijgevolg,
dat documenten die het in zijn bezit heeft als bestuursdocumenten moeten
worden gekwalificeerd. Op deze documenten is bijgevolg de wet van 11
april 1994 in beginsel van toepassing.
Artikel 148 wet van 7 december 2016 ‘tot organisatie van het beroep van
en het publiek toezicht op de bedrijfsrevisoren’ bepaalt wat volgt:
§ 1. Vanaf de datum van inwerkingtreding van deze wet dient, tegen de
op basis van artikel 147 genomen beslissingen van de Tuchtcommissie,
hoger beroep aanhangig te worden gemaakt bij de in artikel 63 van
voornoemde wet van 22 juli 1953 bedoelde Commissie van Beroep.
§ 2. Vanaf de datum van inwerkingtreding van deze wet zorgt de in
artikel 63 van voornoemde wet van 22 juli 1953 bedoelde Commissie van
Beroep voor de verdere afhandeling van de beroepen tegen de beslissingen
van de Tuchtcommissie die haar op rechtsgeldige wijze zijn voorgelegd
vóór de datum van inwerkingtreding van deze wet of op basis van
paragraaf 1 na de datum van inwerkingtreding van deze wet.
§ 3. Hoofdstuk VIII, afdeling III, onderafdelingen 2, 3 en 4, van
voornoemde wet van 22 juli 1953 zijn van toepassing op de in paragrafen
1 en 2 bedoelde beroepen.
Noch uit de rechtspraak van de Raad van State noch uit de adviespraktijk
van de Commissie blijkt of ook de Commissie van beroep als een
administratieve overheid kan worden gekwalificeerd. De Commissie van
beroep bestaat op grond van artikel 63, § 2 van de wet van 22 juli 1953
‘houdende oprichting van een instituut van de Bedrijfsrevisoren en
organisatie van het publiek toezicht op het beroep van bedrijfsrevisor’,
gecoördineerd op 30 april 2007 uit twee kamers waarvan één
Nederlandstalige en één Franstalige. Elk van beide kamers is samengesteld
uit een voorzitter, raadsheer in functie bij een Hof van Beroep op het
ogenblik van zijn benoeming, uit een rechter in een Rechtbank van
Koophandel en een rechter in een Arbeidsrechtbank, beiden in functie op
het ogenblik van hun benoeming, allen voorgedragen door de Minister
van Justitie en benoemd door de Koning, alsmede uit twee
bedrijfsrevisoren verkozen door de algemene vergadering van het
Instituut. Voor elk effectief lid wordt een plaatsvervangend lid
aangewezen. De Commissie van beroep vervult een rol in het kader van
de tuchtprocedure van toepassing op bedrijfsrevisoren en op de leden
ervan zijn bepaalde bepalingen van het gerechtelijk wetboek van
6
toepassing. De Commissie is van oordeel dat op grond van de specifieke
samenstelling van dit tuchtorgaan en de aard van haar bevoegdheden de
Commissie van beroep niet als een administratieve overheid kan worden
gekwalificeerd. Dit ligt in de lijn met de rechtspraak van de Raad van State
met betrekking tot de Orde van geneesheren wanneer zij de
tuchtbevoegdheid uitoefent (RvS arrest nr. 127.342 van 22 januari 2004).
Vervolgens moet worden nagegaan welk statuut het secretariaat van de
Commissie van beroep heeft. Op grond van artikel 24, § 3 van het eerder
genoemde koninklijk besluit van 26 april 2007 wordt het secretariaat van
de tuchtinstanties waargenomen door het Instituut. De Commissie meent
in tegenstelling tot de aanvragers dat wanneer het Instituut de
secretariaatsfunctie vervult van de Commissie van beroep en van de
Tuchtcommissie zij niet kan worden beschouwd als een administratieve
overheid, maar dat zij in die opdracht de hoedanigheid deelt van de
tuchtinstanties waarvan zij de administratiefunctie vervult. Dit houdt ook
in dat de documenten die op die secretariaatsfunctie betrekking hebben
afgescheiden van de andere documenten van het Instituut moeten
bewaard worden en dus geen deel uitmaken van de documenten van het
Instituut zelf. De verantwoordelijkheid over de documenten van de
tuchtorganen ligt niet rechtstreeks bij het Instituut zelf, maar bij de
tuchtorganen. Dit betekent dat het een verschil uitmaakt aan welk orgaan
de toegang wordt gevraagd voor een welbepaald document. De toegang tot
documenten van de tuchtorganen dient bij de betrokken tuchtorganen
zelf worden gevraagd. Dit sluit niet uit dat bepaalde documenten van
organisatorische aard over de tuchtorganen zich ook bij de organen van
het Instituut kunnen bevinden, zodat die documenten ook bij de organen
van het Instituut kunnen worden opgevraagd. Aangezien deze organen
wel als administratieve overheden worden beschouwd, vallen die
documenten onder het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994.
Aangezien de aanvraag gericht werd aan het Instituut van de
bedrijfsrevisoren zelf en niet aan de Commissie van beroep, moet de
Commissie niet meer nagaan in hoeverre de documenten van de
Commissie van beroep vooralsnog onder de wet van 11 april 1994 vallen.
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat het Instituut van de
bedrijfsrevisoren dient na te gaan of het over documenten beschikt die
volledig losstaan van de secretariaatsfunctie van de Commissie van beroep
cq. niet-onlosmakelijk verbonden zijn met de uitoefening in een concreet
7
geval van de tuchtbevoegdheid door de Commissie van beroep en, per
afgeleide, in die hoedanigheid van het secretariaat van die Commissie. In
een tweede fase dient het Instituut van de bedrijfsrevisoren na te gaan of
er eventueel uitzonderingsgronden moeten of kunnen worden ingeroepen
die de openbaarmaking van deze documenten in de weg staan. De
motivering voor het inroepen van uitzonderingsgronden dient wel in
concreto te gebeuren. In het bijzonder zal het Instituut (ook) moeten
nagaan in welke mate het beroepsgeheim vermeld in artikel 80 van de wet
van 7 december 2016 ‘tot organisatie van het beroep van en het publiek
toezicht op de bedrijfsrevisoren’ kan worden ingeroepen om toegang aan
de aanvragers te ontzeggen, rekening houdend met de doeleinden die de
wetgever met het opleggen van dit beroepsgeheim op het oog had. De
Commissie heeft echter vastgesteld dat die bedoeling niet eenvoudig kan
worden afgeleid uit de memorie van toelichting bij die wet omdat geen
nadere toelichting bij het betrokken wetsartikel wordt verstrekt (Parl.St.
Kamer, 2016-2017, nr. 542083/001, 57). Een beroepsgeheim houdt immers
niet noodzakelijk is dat deze ook geldt ten aanzien van de persoon op wie
de informatie rechtstreeks of onrechtstreeks betrekking heeft.
Brussel, 11 juli 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster