Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 5/03/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
5 maart 2019
ADVIES 2019-20
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot een
dossier in het bezit van de FEDERALE POLITIE
(CTB/2018/15)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 22 november 2018 vraagt de heer X om in naam en
voor rekening van mevrouw Y, en in eigen naam inzage en afschrift te
krijgen van haar hele dossier dat de Federale Politie onder zich heeft
m.b.t. mevrouw Y en inzage en afschrift van alle correspondentie tussen
de Federale Politie en de Dienst Vreemdelingenzaken m.b.t. mevrouw Y.
1.2. Bij afzonderlijke mail van 5 december 2018 bezorgt de aanvrager
aan de Federale Politie de volmacht van mevrouw Y om in haar naam en
voor haar rekening informatie op te vragen. Die volmacht heeft hij van
mevrouw Y ontvangen op 26 november 2018. Dit mandaat omvat het
volgende:
“- consulter et recevoir une copie du dossier complet et tout
document administratif qui est en possession de la Police
Fédérale concernant le mandant madame Y,
- consulter et recevoir une copie de toute la correspondance
entre la Sûreté de l’Etat et l’Office des étrangers concernant
madame Y,
- recevoir et entretenir toute correspondance administrative
concernant le dossier du mandant et concernant le mandant,
- et, de façon générale, effectuer toute les démarches utiles à la
sauvegarde des intérêts du mandant. »
1.3. De Federale Politie bezorgt aan de aanvrager een e-mail van een
inspecteur van de Federale Politie aan de Dienst Vreemdelingenzaken.
Hieruit zijn de elementen verwijderd die overeenkomstig artikel 6, § 1,
5°, en § 2, 1°, van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid
van bestuur’ (hierna: de wet van 11 april 1994) aan de openbaarheid
kunnen worden onttrokken. Dit wordt als volgt gemotiveerd:
“Om privacyredenen voorziet de Gemeenschappelijke vertrouwelijke
richtlijn MFO 3 van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken
‘betreffende het informatiebeheer inzake gerechtelijke en bestuurlijke
politie’ niet in de mogelijkheid om over een toegangsprofiel te
beschikken waarmee kan worden nagegaan welke diensten in het bezit
zijn van een “dossier” met betrekking tot een bepaalde persoon.
Krachtens artikel 6, § 3, 3° van de wet van 1994 kan bijgevolg over deze
aanvraag geen gunstig gevolg verleend worden.
Echter, afhankelijk van uw verwachtingen bieden verschillende
mogelijkheden zich aan. Zo kan uw aanvraag betrekking hebben op:
3
- Hetzij een toegang tot een “strafdossier” dat betrekking heeft
op een misdaad of een wanbedrijf waarvan betrokkene
eventueel verdacht wordt. In dat geval kan, krachtens artikel
21bis van het Wetboek van Strafvordering, de rechtstreeks
belanghebbende in de loop van het onderzoek een
verzoekschrift toezenden aan de procureur des Konings om
inzage te verkrijgen in het dossier. Het is inderdaad zo dat
enerzijds, de politiediensten niet over het strafdossier zelf
beschikken en anderzijds, het recht op toegang bedoeld in de
wet van 1994 niet als gevolg mag hebben dat, voor zover een
procedure voor toegang tot een dossier is opgestart, deze
procedure omzeild wordt.
- Hetzij specifieke documenten met betrekking tot mevrouw Y.
Om aan uw aanvraag een gunstig gevolg te verlenen, moet u
in dat geval in het hierbij gevoegde formulier aangeven over
welke documenten het gaat. Gelieve ons dit formulier volledig
ingevuld en ondertekend terug te sturen, zodat mijn diensten
deze documenten kunnen identificeren en de nodige
regelingen kunnen treffen om ze mee te delen.
- Hetzij ten slotte “alle gegevens” met betrekking tot mevrouw
Y die in de Algemene Nationale Gegevensbank (ANG)
voorkomen. Overeenkomstig de artikelen 44/1 en volgende
van de wet op het politieambt (WPA) verwerken de
politiediensten namelijk geen “dossiers” maar gegevens en
informatie die zij in de ad hoc gegevensbanken registreren,
indien hun opdrachten van bestuurlijke of gerechtelijke
politie, bedoeld in de artikelen 14 en 15 WPA, dat
rechtvaardigen.
Aangezien de wetgever van mening is dat “ingevolge de
bijzondere taken van die diensten (o.a. politiediensten), er
geen sprake van kan zijn aan ieder een rechtstreeks recht van
toegang te verlenen tot de geregistreerde gegevens die op hen
betrekking hebben”1 en “teneinde van iedere persoon en de
niet minder gewettigde noodzaak van opsporing en vervolging
van de overtredingen, alsmede van het voorkomen van
inbreuken op de veiligheid van de Staat”, voorzag hij in de
procedure van onrechtstreekse toegang tot de
persoonsgegevens zoals voorzien is in de wet van 30 juli 2018
1
Parl.St. Kamer 48-1610/1, BZ 1991-1992, 19.
4
betreffende de bescherming van natuurlijke personen met
betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens.
De aanvraag om de rechten van betrokken personen uit te
oefenen, kan bijgevolg worden gericht aan het Controleorgaan
op de politionele informatie (Leuvenseweg 48 te 1000 Brussel
– Tel: 02/549.94.20 – Fax: 02/549.94.49 –
info@controleorgaan.be).
Het aanvragen van de toegang tot persoonsgegevens via het
Controleorgaan, biedt het voordeel dat er een effectieve
controle zal worden uitgevoerd aangezien het Controleorgaan
op de politionele informatie ter uitvoering van haar
controlefunctie beschikt over een rechtstreekse toegang tot de
ANG. De toegang tot bestuursdocumenten, wordt echter
beperkt door de weigeringsgronden inzake de opsporing of
vervolging van strafbare feiten (artikel 6, § 1, 5°), teneinde een
hoger belang te vrijwaren boven het belang dat met de
openbaarmaking is gediend.”
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
verzoeker heeft immers het verzoek tot heroverweging aan de Veiligheid
van de Staat en het verzoek om advies aan de Commissie tegelijkertijd
ingediend zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende
de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994)
voorschrijft.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de toegang tot
bestuursdocumenten wil de Commissie benadrukken dat artikel 32 van
de Grondwet en de wet van 11 april 1994 principieel het recht van
toegang tot alle bestuursdocumenten huldigen. De toegang tot
bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen
in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overwegingen
5
B.2.1 en B.2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september
2004, overweging B.3.2).
Het Grondwettelijk Hof heeft er bovendien op gewezen dat wanneer de
Grondwetgever artikel 32 van de Grondwet heeft aangenomen, is
onderstreept dat de uitzonderingen op dat recht in beginsel een
onderzoek geval per geval van de verschillende belangen vereisen:
“telkens (moet) in concreto het belang van de openbaarmaking (…)
worden afgewogen tegen het belang beschermd door een
uitzonderingsgrond” (Parl.St., Kamer, 1992-1993, nr. 839/1, p. 5).
(Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.7.4). Verder stelt het
Hof dat als wezenlijk wordt beschouwd “dat steeds in concreto moet
kunnen worden beoordeeld of de aanvraag om inzage in een
bestuursdocument al dan niet kan worden ingewilligd” (Grondwettelijk
Hof arrest nr. 167/2018 van 29 november 2018, overweging B.13.3).
Op grond hiervan, de rechtspraak van de Raad van State en haar eigen
adviespraktijk is de Commissie van oordeel dat de Federale Politie in
ernstige wijze tekortschiet in de verantwoording van haar weigering om
toegang te geven tot de gevraagde bestuursdocumenten.
De Federale Politie merkt op dat de politie geen dossiers verwerkt, maar
gegevens en informatie. Ook de wet van 11 april 1994 kent het begrip
dossier niet. Als de aanvrager toegang vraagt tot een dossier, moet dit als
volgt worden gelezen: de bestuursdocumenten (waarover de
administratieve overheid beschikt,) aanwezig in een dossier. Een
bestuursdocument is niet noodzakelijk een papieren document. Het gaat
om “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve
overheid beschikt”. Voorts, om toegang te krijgen tot een
bestuursdocument is door de wet van 11 april 1994 niet vereist dat de
aanvrager een specifiek bestuursdocument aanwijst noch kan worden
geëist dat dit op een “specifiek formulier” wordt ingevuld. Het is
voldoende dat de aangelegenheid ter kennis van de betrokken overheid
wordt gebracht op schriftelijke wijze, waarbij het de aanvrager toekomt
en vrij staat om een bepaalde schriftelijke wijze, met inbegrip van een e-
mailbericht, aan te wenden. Als de betrokken bestuursdocumenten niet
voor iedereen toegankelijk zijn, maar het gaat om de uitoefening van het
recht van een persoonlijke toegang waarbij de uitzonderingsgrond van de
persoonlijke levenssfeer niet tegen de aanvrager kan worden ingeroepen
omdat de informatie op hemzelf betrekking heeft, moet evenwel de
6
identiteit van de aanvrager vaststaan en moet de verzending van de
gevraagde bestuursdocumenten via e-mail door middel van de e-ID
gehandtekend zijn en moeten de bestuursdocumenten zelf versleuteld
zijn.
Vooraleer kan worden ingegaan op de uitzonderingsgronden, moet
worden beoordeeld of de aanvrager het vereiste belang heeft om toegang
te krijgen tot documenten van persoonlijke aard van de betrokkene. Een
document van persoonlijke aard is een “bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen” (art. 1, tweede lid, 3° van de wet van 11 april
1994). Volgens artikel 4 van de genoemde wet moet een verzoeker voor
de toegang tot documenten van persoonlijke aard van een belang doen
blijken. In casu dient de aanvrager zijn aanvraag in namens de
betrokkene maar ook namens zichzelf. De Commissie heeft altijd al
aangenomen dat een betrokkene steeds getuigt van het vereiste belang
als hij toegang wenst te krijgen tot een document van persoonlijke aard
dat op hemzelf betrekking heeft. Dit geldt natuurlijk ook voor diegene
die namens de betrokkene, mevrouw Y, gemachtigd is, ten dezen op
grond van een bijzonder mandaat, om toegang te hebben tot documenten
van persoonlijke aard die op haar betrekking hebben. De aanvrager heeft
het mandaat dat hij van mevrouw Y heeft gekregen, ook daadwerkelijk
aan de Federale Politie bezorgd, weliswaar niet op het moment van zijn
aanvraag, maar in zijn e-mail van 5 december 2018. In principe moet ook
worden nagegaan of de aanvrager zelf het vereiste belang heeft tot
eventuele documenten van persoonlijke aard die op mevrouw Y
betrekking hebben. Als in de gevraagde bestuursdocumenten
documenten van persoonlijke aard aanwezig zijn die op hemzelf
betrekking hebben in zijn relatie tot mevrouw Y, dan wordt hij geacht
het vereiste belang te hebben. Omdat hij ook toegang wenst te krijgen
tot documenten van persoonlijke aard die op mevrouw mevrouw Y
betrekking hebben, moet hij zijn belang aantonen. De Commissie stelt
vast dat de aanvrager aantoont dat hij nadeel ondervindt door de
beslissingen van de Dienst Vreemdelingenzaken en de gronden waarop
deze Dienst haar beslissingen motiveert evenals van de acties van de
Staatsveiligheid: “Verzoeker heeft door de acties van de Staatsveiligheid
onnoemelijk veel schade geleden. Niet alleen is de reputatie en de goede
naam van verzoeker (ook in de media) geschaad, bovendien heeft
7
verzoeker en zijn gezin en vrienden heel veel materiële en morele schade
geleden. Het is voor verzoeker van primordiaal en vitaal belang om de
naam van mevrouw Y te zuiveren en om aan te tonen dat de
beschuldigingen aan haar adres foutief zijn.” De Commissie is van
oordeel dat ook in dit geval de aanvrager het vereiste belang vertoont om
in eigen naam tot openbaarmaking van de eventuele documenten van
persoonlijke aard die op mevrouw Y betrekking hebben te verzoeken. In
de praktijk maakt deze beoordeling te dezen overigens weinig uit
aangezien het voorwerp van de aanvraag die hijzelf beoogt en die hij
uitoefent in naam van mevrouw Y samenvalt.
Het voorhanden zijn en het aantonen van een belang om toegang te
krijgen tot documenten tot persoonlijke aard, betekent niet dat de
aanvrager ook toegang krijgt tot de gevraagde documenten. Er moet
immers nog worden nagegaan of één of meer uitzonderingsgronden
kan/kunnen worden ingeroepen en of het inroepen ervan in concreto
wordt gestaafd.
De Commissie stelt vast dat de Federale Politie twee
uitzonderingsgronden inroept om de openbaarmaking te weigeren,
namelijk de uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 1, 5°, en deze
bedoeld in artikel 6, § 2, 1°, van de wet van 11 april 1994. Deze
uitzonderingsgronden moeten concreet worden gemotiveerd rekening
houdend met hun toepassingsvoorwaarden.
In de eerste plaats is er de uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 1,
5°, van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een administratieve
overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument afwijst, wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang
van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van (…) de
opsporing of vervolging van strafbare feiten”. Om deze
uitzonderingsgrond in te roepen moet de Federale Politie aantonen dat
de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de mogelijkheid om strafbare
feiten op te sporen of te vervolgen. Bovendien moet ze aantonen dat het
algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking niet opweegt
tegen de bescherming van die opsporing en vervolging. Er is volgens de
Commissie niet meteen in te zien dat de bescherming van het algemeen
belang gediend is met het verhinderen dat strafbare feiten zouden
kunnen worden vervolgd of opgespoord. In haar antwoord is de
uitzonderingsgrond echter niet afdoende gemotiveerd.
8
In de tweede plaats is er de uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 2,
1° van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een administratieve
overheid de openbaarheid moet weigeren wanneer zij vaststelt dat deze
afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer. Enkel de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer van derden komt eventueel in aanmerking
voor de niet openbaarmaking voor zover in concreto wordt aangetoond
dat de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer
van deze derde. Deze uitzonderingsgrond kan immers niet worden
ingeroepen tegen de betrokkene zelf waarop de informatie betrekking
heeft. Bij uitbreiding kan deze uitzonderingsgrond evenmin ingeroepen
worden tegen de persoon die een mandaat heeft gekregen om toegang te
krijgen tot de gegevens van de betrokkene voor zover dit gebeurt binnen
de grenzen van het mandaat. Aangezien de aanvrager een mandaat heeft
en hij dat tijdig aan de Federale Politie heeft overgemaakt, kan de
Federale Politie dit niet tegen de aanvrager zelf inroepen. Wel kan
worden ingeroepen dat de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de
persoonlijke levenssfeer van derden. Om deze uitzondering te kunnen
inroepen moet dit in concreto worden aangetoond, zonder dat daarbij
evenwel door de motivering een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
van die derde zou plaatsvinden. Er is bovendien moeilijk in te zien hoe
openbaarmaking van een naam van een politie-inspecteur een inbreuk
zou kunnen zijn op zijn persoonlijke levenssfeer tenzij de wetgever in
een specifieke bescherming voor bepaalde personeelsleden van de politie
heeft voorzien.
Brussel, 5 maart 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster