Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/02/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 februari 2019
ADVIES 2019-17
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot een
dossier in het bezit van de Veiligheid van de Staat
(CTB/2019/12)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij aangetekende brief van 2 december 2018 die eveneens werd
verstuurd via e-mail vraagt mevrouw X aan de Veiligheid van de Staat
om inzage en afschrift te krijgen van haar hele dossier dat de dienst
“Veiligheid van de Staat” over haar onder zich heeft en inzage en
afschrift van alle correspondentie tussen de Veiligheid van de Staat en de
Dienst Vreemdelingenzaken m.b.t. haar. Zij vraagt bovendien om de
verbetering van onjuiste gegevens die de dienst “Veiligheid van de Staat”
heeft opgenomen in haar dossier en meer bepaald het foute gegeven dat
de aanvraagster voor de Marokkaanse inlichtingendiensten zou werken
recht te zetten. Verder verzoekt ze dat de Veiligheid van de Staat de
Dienst Vreemdelingenzaken schriftelijk zou informeren dat de eerdere
informatie onjuist was en dat de gegevens in haar dossier verbeterd
werden.
1.2. De Veiligheid van de Staat verwerpt de aanvraag tot
openbaarmaking bij brief van 21 december 2018 die de aanvraagster
ontving via e-mail van 9 januari 2019. De aanvraag wordt als volgt
verworpen:
“De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur
vormt geen afdoende wettelijke basis om toegang te krijgen tot een
dossier bij de Veiligheid van de Staat.
Artikel 6, § 1 van deze wet bepaalt immers dat een administratieve
overheid de vraag om inzage uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument afwijst, wanneer het belang van de openbaarheid
niet opweegt tegen de bescherming van o.a. de veiligheid van de
bevolking, de federale internationale betrekkingen van België en de
openbare orde en veiligheid of de verdediging van het land.
De vraag om openbaarmaking van een bestuursdocument wordt
eveneens afgewezen wanneer dit afbreuk doet aan de persoonlijke
levenssfeer, een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting of een
belang zoals bedoeld in de wet van 11 december 1998 betreffende de
classificatie, de veiligheidsmachtigingen, de veiligheidsattesten en
veiligheidsadviezen.
Gelet op het specifiek karakter van een inlichtingendienst, is de
werking van de Veiligheid van de Staat per definitie geheim. De
bekendmaking van documenten van deze dienst kan de modus operandi
3
en lopende onderzoeken aan het licht brengen en als dusdanig een
gevaar opleveren voor de personen die samenwerken met de dienst
voor de relaties met buitenlandse inlichtingendiensten.
De wet van 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten stelt trouwens een bijzondere
geheimhoudingsplicht in voor de leden van de Veiligheid van de Staat.
Dit beroepsgeheim beoogt niet alleen de bescherming van
staatsgeheimen, maar ook van persoonsgegevens en van informatie over
de menselijke bronnen van de dienst.
Ook moet er op gewezen worden dat de documenten van de Veiligheid
van de Staat geclassificeerd worden wanneer hun gebruik afbreuk kan
doen aan een belang zoals bedoeld in de classificatiewet, waaronder de
inwendige veiligheid van de staat, het voortbestaan van de
democratische en grondwettelijke orde, de uitwendige veiligheid van de
staat, de internationale betrekkingen van België en het
wetenschappelijk en economisch potentieel.
Tot slot wens ik u mee te delen dat u zich op basis van artikel 80 van de
wet van 30 juli 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens kan
wenden tot het Vast Comité van toezicht op de inlichtingendiensten
met uw verzoek om de eventueel foutieve gegevens die de Veiligheid
van de Staat over u beschikt, te laten corrigeren.”
1.3. Omdat zij het niet eens is met deze argumentatie dient de
aanvraagster bij e-mail van 28 januari 2019 een verzoek tot
heroverweging in bij de Veiligheid van de Staat en haar “inzage te
verschaffen in haar volledige dossier, met inbegrip van de nota’s aan de
DVZ of aan andere overheidsdiensten en de correspondentie met deze
diensten, en een afschrift ervan te bezorgen”, haar “minstens inzage te
verlenen in haar dossier met eventuele doorhaling van gegevens die de
modus operandi of de bronnen van de staatsveiligheid zouden kunnen
blootleggen”, “de beslissing van 21 december 2018 om de onjuiste
gegevens omtrent verzoekster te verbeteren om voormelde redenen te
heroverwegen en deze onjuiste gegevens alsnog te verbeteren.” Bij e-mail
van diezelfde dag verzoekt de aanvraagster de Commissie voor de
toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.
4
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
verzoeker heeft immers het verzoek tot heroverweging aan de Veiligheid
van de Staat en het verzoek om advies aan de Commissie tegelijkertijd
ingediend zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende
de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994)
voorschrijft.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. M.b.t. de vraag om toegang tot haar dossier en de gevoerde
correspondentie
Vooreerst wil de Commissie bemerken dat de openbaarheid van bestuur
zoals door de grondwetgever en de wetgever is gegarandeerd enkel
betrekking heeft op bestaande bestuursdocumenten en geen verplichting
inhoudt om nieuwe documenten aan te maken. Wat dit aspect betreft is
de aanvraag niet gegrond.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de toegang tot
bestuursdocumenten wil de Commissie benadrukken dat artikel 32 van
de Grondwet en de wet van 11 april 1994 principieel het recht van
toegang tot alle bestuursdocumenten huldigen. De toegang tot
bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen
in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overwegingen
B.2.1 en B.2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september
2004, overweging B.3.2).
Het Grondwettelijk Hof heeft er bovendien op gewezen dat wanneer de
Grondwetgever artikel 32 van de Grondwet heeft aangenomen, in de
parlementaire voorbereiding is onderstreept dat de uitzonderingen op
dat recht in beginsel een onderzoek geval per geval van de verschillende
belangen vereisen: “telkens (moet) in concreto het belang van de
openbaarmaking (…) worden afgewogen tegen het belang beschermd
5
door een uitzonderingsgrond” (Parl.St., Kamer, 1992-1993, nr. 839/1, p.
5). (Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.7.4). Verder stelt
het Hof dat als wezenlijk wordt beschouwd “dat steeds in concreto moet
kunnen worden beoordeeld of de aanvraag om inzage in een
bestuursdocument al dan niet kan worden ingewilligd” (Grondwettelijk
Hof arrest 167/2018, overweging B.13.3).
Ten slotte wijst het Grondwettelijk Hof erop dat een bepaling geen
algemene en absolute uitzonderingsgrond op het recht op openbaarheid
van bestuursdocumenten kan opleggen. Dit houdt in dat in het kader van
zijn activiteiten ter uitvoering van de bij de wet 30 november 1998
‘houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de
Veiligheid van de Staat’ geen dergelijke uitzonderingsgrond kan
inroepen zonder de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te schenden
(Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.14).
Op grond hiervan, de rechtspraak van de Raad van State en haar eigen
adviespraktijk is de Commissie van oordeel dat de Veiligheid van de Staat
in ernstige wijze tekortschiet in de verantwoording van haar weigering
om toegang te geven tot de gevraagde bestuursdocumenten.
Vooraleer ingegaan kan worden op de uitzonderingsgronden moet
worden beoordeeld of de aanvraagster het vereiste belang heeft om
toegang te krijgen tot documenten van persoonlijke aard van de
betrokkene. Een document van persoonlijke aard is een
“bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van
een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk
persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken
aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen” (art. 1, tweede lid, 3°
van de wet van 11 april 1994). Volgens artikel 4 van de genoemde wet
moet een verzoeker voor de toegang tot documenten van persoonlijke
aard van een belang doen blijken. De Commissie heeft altijd al
aangenomen dat een betrokkene steeds het vereiste belang vertoont als
hij toegang wenst te krijgen tot een document van persoonlijke aard dat
op hemzelf betrekking heeft. Er dient dan ook besloten te worden dat
mevrouw X het vereiste belang heeft om toegang te krijgen tot
documenten van persoonlijke aard die op haar betrekking hebben.
Het voorhanden zijn en het aantonen van een belang om toegang te
krijgen tot documenten tot persoonlijke aard, betekent niet dat de
6
aanvraagster ook toegang krijgt tot de gevraagde documenten. Er moet
vervolgens immers nog worden nagegaan of één of meer
uitzonderingsgronden kan/kunnen worden ingeroepen en of het
inroepen ervan in concreto wordt gestaafd.
In de eerste plaats vormt het specifieke karakter van de Veiligheid van de
Staat waaruit bovendien wordt afgeleid dat de werking van de Veiligheid
van de Staat “per definitie” geheim is, geen grondslag om de toegang tot
een bestuursdocument waarover de Veiligheid van de Staat beschikt, te
weigeren. Dit is immers geen uitzonderingsgrond maar een gezegde dat
zo algemeen van aard is dat, zo begrepen, alle documenten waarover de
Veiligheid van de Staat beschikt op absolute wijze aan de openbaarheid
van bestuur zouden worden onttrokken. Zoals het Grondwettelijk Hof
uitdrukkelijk heeft gesteld is een dergelijke absolute en algemene
uitzonderingsgrond op artikel 32 van de Grondwet niet te
rechtvaardigen.
Verder verwerpt de Veiligheid van de Staat de openbaarmaking op grond
van enkele uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 1 (verkeerdelijk
werd verwezen naar artikel 6, § 2) van de wet van 11 april 1994,
wanneer het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de
bescherming van o.a. de veiligheid van de bevolking, de federale
internationale betrekkingen van België en de openbare orde en
veiligheid of de verdediging van het land. In zijn arrest nr. 132.072 van 7
juni 2004 heeft de Raad van State erop gewezen dat het gaat om zeer
algemene begrippen en dergelijke werkwijze nalaat voor elk
bestuursdocument te onderzoeken of een bepaalde uitzonderingsgrond
kan worden ingeroepen alhoewel uit de bewoordingen van artikel 6, § 1,
ondubbelzinnig voortvloeit dat de Veiligheid van de Staat het belang van
de openbaarheid moet afwegen tegen het ingeroepen belang. Het volstaat
dus niet dat een bestuursdocument betrekking heeft op bepaalde
beschermde belangen om de openbaarmaking te weigeren, er moet
worden nagegaan of het verlenen van inzage in een bepaald document in
concreto de ingeroepen belangen aantast.
Vervolgens roept de Veiligheid van de Staat in dat de mogelijkheid
bestaat dat er geclassificeerde documenten aanwezig zijn. Documenten
kunnen slechts worden geclassificeerd op grond van de in de wet van 11
december 1998 ‘betreffende de classificatie en de
veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’
7
(hierna wet van 11 december 1998) opgesomde belangen waaronder de
inwendige veiligheid van de staat, het voortbestaan van de
democratische en grondwettelijke orde, de uitwendige veiligheid van de
Staat, de internationale betrekkingen van België en het wetenschappelijk
en economisch potentieel. De Veiligheid van de Staat bevestigt evenwel
niet of dit te dezen al dan niet het geval is en om welke documenten het
gaat; minstens maakt deze instantie dit vooralsnog niet aannemelijk.
Over geclassificeerde documenten bepaalt artikel 26, §1, van de wet van
11 december 1998 dat de wet van 11 april 1994 niet van toepassing is op
informatie, documenten of gegevens, materialen of stoffen die met
toepassing van de bepalingen van deze wet geclassificeerd zijn. Het moet
voor de aanvraagster op zijn minst duidelijk zijn welke documenten
onder deze uitzondering vallen en het belang dat aanleiding heeft
gegeven tot de classificatie. De Raad van State stelt: “… dat dit artikel
weliswaar bepaalt dat de wet 11 april 1994 niet van toepassing is op
informatie, documenten, etc. die met toepassing van de wet van 11
december 1998 geclassificeerd zijn; dat echter een wettelijke bepaling
waarin uitdrukkelijk gesteld is dat de wet van 11 april 1994 niet van
toepassing is op de documenten en informatie van de dienst Veiligheid
van de Staat ook wanneer die niet geclassificeerd worden, niet bestaat;
dat de veiligheidsdiensten bijgevolg in concreto aannemelijk moeten
maken dat de informatie of documenten waarom inzage of uitleg wordt
gevraagd, met toepassing van de wet van 11 december 1998 effectief
werden geclassificeerd; …”.
Ook roept de Veiligheid van de Staat drie in artikel 6, § 2, van de wet
van 11 april 1994 genoemde uitzonderingsgronden in.
In de eerste plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de
uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april
1994 op grond waarvan een administratieve overheid de openbaarheid
moet weigeren wanneer zij vaststelt dat deze afbreuk doet aan de
persoonlijke levenssfeer. Enkel de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van derden komt eventueel in aanmerking voor de niet
openbaarmaking voor zover in concreto wordt aangetoond dat de
openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer van
deze derde. Deze uitzonderingsgrond kan immers niet worden
ingeroepen tegen de betrokkene zelf waarop de informatie betrekking
heeft. Wel kan worden ingeroepen dat de openbaarmaking afbreuk zou
doen aan de persoonlijke levenssfeer van derden. Om deze uitzondering
8
te kunnen inroepen moet dit in concreto worden aangetoond, zonder dat
daarbij evenwel door de motivering een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer van die derde zou plaatsvinden.
In de tweede plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de op haar
rustende geheimhoudingsverplichting ingesteld door artikel 36 van de
wet van 30 november 1998, luidens welk iedere agent alsmede iedere
persoon die, in welke hoedanigheid ook, zijn medewerking verleent aan
de toepassing van de wet van 30 november 1998, verplicht is de
geheimen te bewaren die hem zijn toevertrouwd in de uitoefening van
zijn opdracht of zijn medewerking. De Raad van State oordeelde dat het
vereiste dat de Veiligheid van de Staat de openbaarheid moet weigeren
zonder een belangenafweging te mogen doen niet in overeenstemming te
brengen is met de regel van artikel 32 van de Grondwet. Evenmin is het
evident dat de geheimhoudingsplicht waartoe bepaalde ambtenaren
gehouden zijn zich uitstrekt, zowel tot alle stukken van een dossier dat
met hun medewerking tot stand komt, als ten opzichte van alle derden
en belanghebbende personen, inbegrepen diegenen op wie de situatie in
de stukken van dat dossier direct betrokken is. Ook al vereisen de
uitzonderingen in artikel 6, § 2, van de wet van 11 april 1994 geen
belangenafweging, dan betekent dit toch niet dat de
uitzonderingsgronden van artikel 6, § 2 op een absolute wijze kunnen
worden toegepast. Artikel 6, § 2 bepaalt immers dat de openbaarmaking
moet worden geweigerd als die openbaarmaking “afbreuk doet” aan een
aantal belangen, wat steeds een appreciatie in concreto vereist. Dit
betekent dat de aanvraagster als zij bestuursdocumenten opvraagt die op
haarzelf betrekking hebben, een direct betrokkene is, wat inhoudt dat
moet worden onderzocht in hoeverre verzoekers wettig belang om te
weten niet opwoog tegen het gevaar dat, in dezen, de bronnen van de
informatie van de betrokkene waarover de Veiligheid van de Staat
beschikte, onthuld zouden kunnen worden. Enige concrete aanwijzingen
in dit verband ontbreken in de motivering die de Veiligheid van de Staat
huldigt.
Bovendien wijst de Commissie erop dat het bestaan van een
geheimhoudingsverplichting die geldt ten aanzien van iedere agent en
iedere persoon die, in welke hoedanigheid ook, zijn medewerking verleent
aan de toepassing van de wet van 30 november 1998, om de geheimen te
bewaren die hem zijn toevertrouwd in de uitoefening van zijn opdracht
9
of zijn medewerking, geen geheimhoudingsplicht in hoofde van de instelling
Veiligheid van de Staat inhoudt.
In de derde plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de
uitzonderingsgrond vervat in artikel 6, § 2, 4°, van de wet van 11 april
1994 op grond waarvan een administratieve overheid de openbaarheid
moet weigeren wanneer afbreuk zou worden gedaan aan een belang
zoals bedoeld in (artikel 3 van) de wet van 11 december 1998 Zoals de
Commissie in eerdere adviezen heeft beklemtoond heeft deze
uitzonderingsgrond slechts betrekking op documenten die niet
geclassificeerd zijn omdat artikel 26, § 1, van de wet van 11 december
1998 de toepassing van de wet van 11 april 1994 uitsluit. Bovendien heeft
de Commissie al eerder vastgesteld dat de uitzonderingsgrond in artikel
6, § 2, 4°, van de wet van 11 april 1994 verwijst naar bepaalde belangen
die ook in artikel 6, § 1 zijn opgenomen of een gelijkaardige strekking
hebben. Zij heeft geoordeeld dat in het licht van artikel 32 van de
Grondwet voor die belangen geldt dat ze niet absoluut kunnen worden
ingeroepen, maar onderworpen zijn aan een afwegingstoets in concreto.
Voor de belangen die niet vermeld zijn in artikel 6, § 1, van de wet van
11 april 1994 laat de Veiligheid van de Staat niet alleen na duidelijk te
maken welk belang door de openbaarmaking zou zijn getroffen maar
toont evenmin in concreto aan in welke zin afbreuk wordt gedaan aan
het ingeroepen belang.
De Commissie wenst ten slotte op te merken wat de
uitzonderingsgronden betreft die enkel hun grondslag vinden in artikel 6
van de wet van 11 april 1994, dat rekening moet worden gehouden met
de wettelijke verplichting om bij toepassing van die
uitzonderingsgronden zo mogelijk gedeeltelijk inzage en afschrift van de
gevraagde bestuursdocumenten te verlenen. Artikel 6, § 4, van de wet
van 11 april 1994 bepaalt immers dat wanneer bij toepassing van de §§ 1
tot 3 een bestuursdocument slechts voor een deel aan de openbaarheid
moet of mag worden onttrokken, de inzage, de uitleg of de mededeling
in afschrift tot het overige deel wordt beperkt. Gegevens die de
zogenaamde modus operandi van de Veiligheid van de Staat of de
informatiebron zouden onthullen, kunnen dan ook worden weggelaten
of onleesbaar gemaakt alvorens inzage of afschrift te verlenen.
10
3.2. M.b.t. de vraag om verbetering van bepaalde informatie in het
dossier
Artikel 7 van de wet van 11 april 1994 bepaalt het volgende: “Wanneer
een persoon aantoont dat een bestuursdocument van een federale
administratieve overheid onjuiste of onvolledige gegevens bevat die hem
betreffen, is die overheid ertoe gehouden de nodige verbeteringen aan te
brengen zonder dat het de betrokkene iets kost. De verbetering geschiedt
op schriftelijke aanvraag van de betrokkene, onverminderd de toepassing
van een door of krachtens de wet voorgeschreven procedure.
De federale administratieve overheid die niet onmiddellijk op een
aanvraag om verbetering kan ingaan of ze afwijst, geeft binnen zestig
dagen na ontvangst van de aanvraag aan de verzoeker kennis van de
redenen van het uitstel of de afwijzing. In geval van uitstel kan de
termijn niet met meer dan dertig dagen worden verlengd. Bij
ontstentenis van kennisgeving binnen de gestelde termijn, wordt de
aanvraag geacht te zijn afgewezen.
Wanneer de vraag is gericht tot een federale administratieve overheid
die niet bevoegd is om de verbeteringen aan te brengen, stelt deze de
verzoeker daarvan onverwijld in kennis en deelt hem de benaming en
het adres mee van de overheid die naar haar informatie daartoe bevoegd
is.”
Uit deze bepaling blijkt dat het recht om de nodige verbeteringen aan te
brengen, geldt “onverminderd de toepassing van een door of krachtens
de wet voorgeschreven procedure”. De Veiligheid van de Staat kan de
aanvraagster dan ook niet verwijzen naar een procedure in de wet van 30
juli 2018 ‘betreffende de bescherming van natuurlijke personen met
betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens’, wanneer zij een
beroep doet op de bepaling van artikel 7 van de wet van 11 april 1994.
11
Een federale administratieve overheid dient evenwel slechts tot
verbetering over te gaan wanneer de aanvraagster de bewijzen levert dat
de informatie die over haar opgenomen is, foutief is. Het is daarbij
onvoldoende te beweren dat de informatie onjuist is. De aanvraagster
laat vooralsnog na de nodige bewijzen te leveren, zodat de Veiligheid van
de Staat in de huidige stand van zaken niet gehouden is de informatie die
in bezit van deze instantie is, te corrigeren.
Brussel, 11 februari 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster