Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/02/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 februari 2019
ADVIES 2019-16
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot een
dossier in het bezit van de Dienst
Vreemdelingenzaken van de FOD Binnenlandse Zaken
(CTB/2018/11)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij aangetekende brief van 22 november 2018 die eveneens werd
verstuurd via e-mail vraagt de heer X om in naam en voor rekening van
mevrouw Y, en in eigen naam inzage en afschrift te krijgen van haar hele
dossier dat de dienst “Vreemdelingenzaken” onder zich heeft m.b.t.
mevrouw Y en inzage en afschrift van alle correspondentie tussen de
Veiligheid van de Staat en de Dienst Vreemdelingenzaken m.b.t.
mevrouw Y.
1.2. Bij afzonderlijke e-mail van 5 december 2018 bezorgt de
aanvrager aan de Dienst Vreemdelingenzaken de volmacht van mevrouw
Y om in haar naam en voor haar rekening informatie op te vragen. Die
volmacht heeft hij van mevrouw Y ontvangen op 26 november 2018. Dit
mandaat omvat het volgende:
“- consulter et recevoir une copie du dossier complet et tout
document administratif qui est en possession de l’Office des
étrangers concernant moi-même madame Y,
- Consulter et recevoir une copie de toute la correspondance
entre la Sûreté de l’Etat et l’Office des étrangers concernant
madame Y,
- Recevoir et entretenir toute correspondance administrative
concernant mon dossier et concernant moi-même,
- Et, de façon générale, effectuer toute les démarches utiles à la
sauvegarde des intérêts du mandant. »
1.3. Omdat hij geen reactie ontvangt van de Dienst Vreemdelingenzaken
dient de aanvrager bij e-mail van 28 januari 2019 een verzoek tot
heroverweging in bij de Dienst Vreemdelingenzaken waarbij hij
verzoekt “om hem inzage te verlenen en een afschrift te bezorgen van
het volledige dossier dat de DVZ onder zich heeft m.b.t. mevrouw Y, dat
bij uw diensten gekend is onder de referte 8075032, en alle
correspondentie en e-mailverkeer tussen de DVZ en andere
overheidsdiensten zoals de Federale politie en de Staatsveiligheid (VSSE)
en meer bepaald inzage te verlenen in en een afschrift van de nota’s (en
andere correspondentie) van de Staatsveiligheid (VSSE) gericht aan de
DVZ o.a. dd. 15 maart 2018 en van juni 2018. Daarnaast wenst verzoeker
inzage in en een afschrift van het e-mailverkeer tussen de DVZ en de
Federale Politie omtrent mevrouw Y en specifiek de e-mail van een
grensinspecteur van de Federale Politie aan de DVZ dd. 31 mei 2018,
3
09:34”. Bij e-mail van diezelfde dag verzoekt de aanvrager de Commissie
voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
verzoeker heeft immers het verzoek tot heroverweging aan de Dienst
Vreemdelingenzaken en het verzoek om advies aan de Commissie
tegelijkertijd ingediend zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994
‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april
1994) voorschrijft.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Vooreerst wil de Commissie opmerken dat de openbaarheid van bestuur
zoals door de grondwetgever en de wetgever is gegarandeerd enkel
betrekking heeft op bestaande bestuursdocumenten en geen verplichting
inhoudt om nieuwe documenten aan te maken.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de toegang tot
bestuursdocumenten wil de Commissie benadrukken dat artikel 32 van
de Grondwet en de wet van 11 april 1994 principieel het recht van
toegang tot alle bestuursdocumenten huldigen. De toegang tot
bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen
in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overwegingen
B.2.1 en B.2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september
2004, overweging B.3.2).
Het Grondwettelijk Hof heeft er bovendien op gewezen dat wanneer de
Grondwetgever artikel 32 van de Grondwet heeft aangenomen, tijdens
de parlementaire voorbereiding is onderstreept dat de uitzonderingen op
dat recht in beginsel een onderzoek geval per geval van de verschillende
belangen vereisen: “telkens (moet) in concreto het belang van de
openbaarmaking (…) worden afgewogen tegen het belang beschermd
4
door een uitzonderingsgrond” (Parl.St., Kamer, 1992-1993, nr. 839/1, p.
5). (Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.7.4). Verder stelt
het Hof dat als wezenlijk wordt beschouwd “dat steeds in concreto moet
kunnen worden beoordeeld of de aanvraag om inzage in een
bestuursdocument al dan niet kan worden ingewilligd” (Grondwettelijk
Hof arrest 167/2018, overweging B.13.3).
Ten slotte wijst het Grondwettelijk Hof erop dat een bepaling geen
algemene en absolute uitzonderingsgrond op het recht op openbaarheid
van bestuursdocumenten kan opleggen. Dit houdt in dat in het kader van
zijn activiteiten ter uitvoering van de bij de wet 30 november 1998
‘houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de
Veiligheid van de Staat’ geen dergelijke uitzonderingsgrond kan
inroepen zonder de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te schenden
(Grondwettelijk Hof arrest nr. 167/2018 van 29 november 2018,
overweging B.14).
Op grond hiervan, de rechtspraak van de Raad van State en haar eigen
adviespraktijk is de Commissie van oordeel dat de Dienst
Vreemdelingenzaken in ernstige wijze tekortschiet in de verantwoording
van haar weigering om toegang te geven tot de gevraagde
bestuursdocumenten.
Vooraleer ingegaan kan worden op de uitzonderingsgronden moet
worden beoordeeld of de aanvrager het vereiste belang heeft om toegang
te krijgen tot documenten van persoonlijke aard van de betrokkene. Een
document van persoonlijke aard is een “bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen” (art. 1, tweede lid, 3° van de wet van 11 april
1994). Volgens artikel 4 van de genoemde wet moet de verzoeker voor de
toegang tot documenten van persoonlijke aard van een belang doen
blijken. In casu dient de aanvrager zijn aanvraag in namens de
betrokkene maar ook namens zichzelf. De Commissie heeft altijd al
aangenomen dat een betrokkene steeds het vereiste belang geniet als hij
toegang wenst te krijgen tot een document van persoonlijke aard dat op
hemzelf betrekking heeft. Dit geldt natuurlijk ook voor diegene die
namens de betrokkene, mevrouw Y, gemachtigd is, ten dezen op grond
van een bijzonder mandaat, om toegang te hebben tot documenten van
5
persoonlijke aard die op haar betrekking hebben. De aanvrager heeft het
mandaat dat hij van mevrouw Y heeft gekregen, ook daadwerkelijk aan
de Dienst Vreemdelingenzaken bezorgd, weliswaar niet op het moment
van zijn aanvraag, maar in zijn e-mail van 5 december 2018. In principe
moet ook worden nagegaan of de aanvrager zelf het vereiste belang heeft
tot eventuele documenten van persoonlijke aard die op mevrouw Y
betrekking hebben. Als bijvoorbeeld in de gevraagde
bestuursdocumenten documenten van persoonlijke aard aanwezig zijn
die op hemzelf betrekking hebben in zijn relatie tot mevrouw Y, dan
wordt hij geacht het vereiste belang te hebben. Omdat hij ook toegang
wenst te krijgen tot documenten van persoonlijke aard die op mevrouw
mevrouw Y betrekking hebben, moet hij zijn belang daarbij aantonen.
De Commissie stelt vast dat de aanvrager redelijkerwijze aannemelijk
maakt aantoont dat hij nadeel ondervindt door de beslissingen van de
Dienst Vreemdelingenzaken en de gronden waarop deze Dienst haar
beslissingen motiveert evenals van de acties van de Staatsveiligheid. De
verzoeker stelt: “Verzoeker heeft door de acties van de Staatsveiligheid
onnoemelijk veel schade geleden. Niet alleen is de reputatie en de goede
naam van verzoeker (ook in de media) geschaad, bovendien heeft
verzoeker en zijn gezin en vrienden heel veel materiële en morele schade
geleden. Het is voor verzoeker van primordiaal en vitaal belang om de
naam van mevrouw Y te zuiveren en om aan te tonen dat de
beschuldigingen aan haar adres foutief zijn.” De Commissie is van
oordeel dat ook in dit geval de aanvrager het vereiste belang vertoont om
in eigen naam tot openbaarmaking van de eventuele documenten van
persoonlijke aard die op mevrouw Y betrekking hebben te verzoeken. In
de praktijk maakt deze beoordeling te dezen overigens weinig uit
aangezien het voorwerp van de aanvraag die hijzelf beoogt en die hij
uitoefent in naam van mevrouw Y samenvalt.
Het voorhanden zijn en het aantonen van een belang om toegang te
krijgen tot documenten tot persoonlijke aard, betekent niet dat de
aanvrager ook toegang krijgt tot de gevraagde documenten. Er moet
vervolgens immers nog worden nagegaan of één of meer
uitzonderingsgronden kan/kunnen worden ingeroepen en of het
inroepen ervan in concreto wordt gestaafd.
De Commissie wenst de Dienst Vreemdelingenzaken eraan te herinneren
dat hij eventueel uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 1, van de
wet van 11 april 1994 kan inroepen, wanneer hij in concreto aantoont
6
dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van o.a. de veiligheid van de bevolking, de federale internationale
betrekkingen van België en de openbare orde en veiligheid of de
verdediging van het land. In zijn arrest nr. 132.072 van 7 juni 2004 heeft
de Raad van State erop gewezen dat het gaat om zeer algemene
begrippen waarbij ondubbelzinnig moet worden aangetoond dat het
belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het ingeroepen
beschermde belang. Het volstaat dus niet dat een bestuursdocument
betrekking heeft op bepaalde beschermde belangen om de
openbaarmaking te weigeren, er moet worden nagegaan of het verlenen
van inzage in een bepaald document in concreto de ingeroepen belangen
aantast.
Bevatten de gevraagde bestuursdocumenten geclassificeerde
documenten, dan wenst de Commissie erop te wijzen dat enkel
documenten geclassificeerd op grond van de in de wet van 11 december
1998 ‘betreffende de classificatie en de veiligheidsmachtigingen,
veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’ (hierna wet van 11 december
1998) opgesomde belangen waaronder de inwendige veiligheid van de
staat, het voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde, de
uitwendige veiligheid van de Staat, de internationale betrekkingen van
België en het wetenschappelijk en economisch potentieel een grondslag
vormen om toepassing van de wet van 11 april 1994 uit te sluiten. Over
geclassificeerde documenten bepaalt artikel 26, §1, van de wet van 11
december 1998 dat de wet van 11 april 1994 niet van toepassing is op
informatie, documenten of gegevens, materialen of stoffen die met
toepassing van de bepalingen van de eerstgenoemde wet geclassificeerd
zijn. Het moet voor de aanvrager op zijn minst duidelijk zijn welke
documenten onder deze uitzondering vallen en het belang dat aanleiding
heeft gegeven tot de classificatie. De Raad van State stelt het in zijn arrest
nr. 132.072 : “[…] dat dit artikel weliswaar bepaalt dat de wet 11 april
1994 niet van toepassing is op informatie, documenten, etc. die met
toepassing van de wet van 11 december 1998 geclassificeerd zijn; dat
echter een wettelijke bepaling waarin uitdrukkelijk gesteld is dat de wet
van 11 april 1994 niet van toepassing is op de documenten en informatie
van de dienst Veiligheid van de Staat ook wanneer die niet
geclassificeerd worden, niet bestaat; dat de veiligheidsdiensten bijgevolg
in concreto aannemelijk moeten maken dat de informatie of documenten
waarom inzage of uitleg wordt gevraagd, met toepassing van de wet van
11 december 1998 effectief werden geclassificeerd; …”.
7
Ook wenst de Commissie twee in artikel 6, § 2, van de wet van 11 april
1994 genoemde uitzonderingsgronden en hun toepassingsvoorwaarden
onder de aandacht te brengen.
In de eerste plaats is er de uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 2, 1°
van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een administratieve
overheid de openbaarheid moet weigeren wanneer zij vaststelt dat deze
afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer. Enkel de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer van derden komt eventueel in aanmerking
voor de niet openbaarmaking in zoverre in concreto wordt aangetoond
dat de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer
van deze derde. Deze uitzonderingsgrond kan immers niet worden
ingeroepen tegen de betrokkene zelf waarop de informatie betrekking
heeft. Bij uitbreiding kan deze uitzonderingsgrond evenmin ingeroepen
worden tegen de persoon die een mandaat heeft gekregen om toegang te
krijgen tot de gegevens van de betrokkene voor zover dit gebeurt binnen
de grenzen van het mandaat. Aangezien de aanvrager een mandaat heeft
en hij dat tijdig aan de Dienst Vreemdelingenzaken heeft overgemaakt,
kan de Dienst Vreemdelingenzaken dit niet tegen de aanvrager zelf
inroepen. Wel kan worden ingeroepen dat de openbaarmaking afbreuk
zou doen aan de persoonlijke levenssfeer van derden. Om deze
uitzondering te kunnen inroepen moet dit in concreto worden
aangetoond, zonder dat daarbij evenwel door de motivering een inbreuk
op de persoonlijke levenssfeer van die derde zou plaatsvinden.
In de tweede plaats vraagt de Commissie aandacht voor de
inroepbaarheid van de uitzonderingsgrond vervat in artikel 6, § 2, 4°, van
de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een administratieve overheid
de openbaarheid moet weigeren wanneer afbreuk zou worden gedaan
aan een belang zoals bedoeld in artikel 3 van de wet van 11 december
1998 Zoals de Commissie in eerdere adviezen heeft beklemtoond heeft
deze uitzonderingsgrond slechts betrekking op documenten die niet
geclassificeerd zijn omdat artikel 26, § 1, van de wet van 11 december
1998 de toepassing van de wet van 11 april 1994 uitsluit. Bovendien heeft
de Commissie al eerder vastgesteld dat de uitzonderingsgrond van artikel
6, § 2, 4° van de wet van 11 april 1994 verwijst naar bepaalde belangen
die ook in artikel 6, § 1 zijn opgenomen of een gelijkaardige strekking
hebben. Zij heeft geoordeeld dat in het licht van artikel 32 van de
Grondwet voor die belangen geldt dat ze niet absoluut kunnen worden
8
ingeroepen, maar onderworpen zijn aan een afwegingstoets in concreto.
Voor de belangen die niet overeenstemmen met artikel 6, § 1, van de wet
van 11 april 1994 laat de Dienst Vreemdelingenzaken niet alleen na
duidelijk te maken welk belang door de openbaarmaking zou zijn
getroffen, maar toont ook niet in concreto aan in welke zin afbreuk zou
worden gedaan aan het ingeroepen belang.
De Commissie wenst ten slotte op te merken wat de
uitzonderingsgronden betreft die enkel hun grondslag vinden in artikel 6
van de wet van 11 april 1994, rekening moet worden gehouden met de
wettelijke verplichting om bij toepassing van die uitzonderingsgronden,
zo mogelijk, gedeeltelijk inzage en afschrift van de gevraagde
bestuursdocumenten te verlenen. Artikel 6, § 4, van de wet van 11 april
1994 bepaalt immers dat wanneer bij toepassing van de §§ 1 tot 3 een
bestuursdocument slechts voor een deel aan de openbaarheid moet of
mag worden onttrokken, de inzage, de uitleg of de mededeling in
afschrift tot het overige deel wordt beperkt. Gegevens die de
zogenaamde modus operandi van de Veiligheid van de Staat of de
informatiebron zouden onthullen, kunnen dan ook worden weggelaten
of onleesbaar gemaakt alvorens inzage of afschrift te verlenen.
Brussel, 11 februari 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster