Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 14/01/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
14 januari 2019
ADVIES 2019-13
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot
documenten met betrekking tot de situatie in Libië
(CTB/2019/8)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 28 november 2018 vragen de heer Wim Van den
Eynde en mevrouw Katrien Kubben namens de VRT aan de FOD
Financiën om een kopie van volgende documenten:
1) Alle briefwisseling en e-mailverkeer die de administratie sinds 2
maart 2011 heeft gevoerd in het kader van de uitvoering van de
EU Verordening 204/2011 (2 maart 2011) en EU Verordening
2016/44 (18 januari 2016), over de beperkende maatregelen in het
licht van de situatie in Libië en in het bijzonder de toegang tot de
communicatie met financiële instellingen Euroclear, KBC, ING en
BNP Paribas Fortis, die in 2011 Libische tegoeden in beheer
hadden.
2) Toegang tot de communicatie met mensen van de Relex-groep,
adviesorgaan van de Europese Raad, voor zover die betrekking
had op de toepassing van deze Verordeningen.
1.2. De FOD Financiën weigert de toegang tot de gevraagde documenten
op grond van volgende argumenten:
(1) Wat de vraag tot inzage van de communicatie met de personen van de
Relexgroep in het kader van de bevriezing van tegoeden van de Libische
staat betreft, kan ik u meedelen dat deze communicatie te beschouwen
is als documenten die afkomstig zijn van de instellingen van de Europese
Unie. Deze documenten vallen aldus onder het toepassingsgebied van
Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad
van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van
het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en onder de
toepassing van het Besluit 2004/338/EG van de Raad van 22 maart 2004
houdende vaststelling van zijn reglement van orde. Het is aldus aan de
Raad om te beslissen over de toegang tot deze documenten. Wij
verwijzen u daarom naar de Raad voor uw verzoek om inzage van de
communicatie met personen van de Relexgroep. U kan uw verzoek
schriftelijk richten aan de secretaris-generaal van de Raad/hoge
vertegenwoordiger, Wetstraat 175, B-1048 Brussel, via e-mail aan
access@consilium.eu.int of per fax aan (32-(0)2) 285 63 61.
(2) Wat de vraag tot inzage van alle briefwisseling en mailverkeer in het
kader van de bevriezing van de tegoeden van de Libische staat betreft,
bepaalt Verordening 2016/44 (EU) van de Raad van 18 januari 2016
‘betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libië
en tot betrekking van Verordening (EU) 204/2011’ (artikel 18, lid 2)
uitdrukkelijk dat de aan de bevoegde autoriteiten meegedeelde
informatie enkel mag worden gebruikt voor de doelstellingen van de
3
verordeningen, dit is het vergemakkelijken van de naleving van de
beperkende maatregelen en de verificatie van de verleende informatie
door de bevoegde autoriteiten. Het informeren van de maatschappij
over deze informatie is geen doeleinde waarvoor de informatie werd
verstrekt. Het aan anderen dan de bevoegde autoriteiten vrijgeven van
de informatie verstrekt door de betrokken financiële instellingen is
derhalve niet toegestaan. Artikel 18, lid 3, bevestigt dit a contrario door
een expliciete uitzondering op dit verbod te voorzien (zie ook infra).
Daarnaast verwijs ik naar de uitzonderingen opgenomen in de wet van
11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur.
Artikel 6, § 1:
“Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst de vraag
om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument
af, wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid
niet opweegt tegen de bescherming van een van de volgende belangen :
(…)
3° de federale internationale betrekkingen van België;
(…)
§ 2. Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst de vraag
om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument,
die met toepassing van deze wet is gedaan, af, wanneer de
openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet :
(…)
2° aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting;
(…)”
België is op grond van het Europees recht verplicht om bepalingen van
verordeningen als hierboven vermeld rechtstreeks en zonder
afwijkingen toe te passen. De hierboven vermelde verordeningen geven
bovendien uitvoering aan de internationale verplichtingen opgelegd
door de Verenigde Naties. België dient haar federale internationale
verplichtingen na te komen teneinde zelf niet gesanctioneerd te
worden. Deze federale internationale betrekkingen wegen zwaarder
door dan de maatschappelijke relevantie van de openbaarmaking
(uitzondering artikel 6, § 1, 3°).
Verder leggen de voornoemde verordeningen een
geheimhoudingsverplichting op zoals bedoeld in artikel 6, § 2, 2°, van de
wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur.
Artikel 18 van Verordening (EU) 2016/44 bepaalt:
“1. Onverminderd de geldende voorschriften inzake rapportage,
vertrouwelijkheid en beroepsgeheim zijn natuurlijke personen,
rechtspersonen, entiteiten en lichamen verplicht:
a) alle informatie die de naleving van deze verordening vergemakkelijkt,
zoals informatie over rekeningen en bedragen die overeenkomstig artikel
5 zijn bevroren, onverwijld te verstrekken aan de bevoegde autoriteiten
van de lidstaat waar zij hun woonplaats hebben of gevestigd zijn, zoals
aangegeven op de lijst van websites van bijlage IV, en deze informatie,
direct of via de lidstaten, aan de Commissie te doen toekomen; en
4
b) samen te werken met deze bevoegde autoriteit bij de verificatie van
deze informatie.
2. Overeenkomstig dit artikel verstrekte en ontvangen informatie mag
uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor de informatie
is verstrekt of ontvangen.
3. Lid 2 belet de lidstaten niet dergelijke informatie, overeenkomstig hun
nationale wetgeving, uit te wisselen met de relevante autoriteiten van
Libië en met andere lidstaten indien dit nodig is om wederrechtelijk
verkregen vermogensbestanddelen terug te vorderen.”
Volgens artikel 18 van deze verordening mag de verstrekte en
ontvangen informatie uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden
waarvoor de informatie is verstrekt of ontvangen. Zoals hierboven reeds
vermeld kan er aan anderen dan de bevoegde autoriteiten geen
informatie worden vrijgegeven en is er aldus door deze verordeningen
een geheimhoudingsverplichting ingesteld voor de betrokken
briefwisseling en mailverkeer tussen de door u vermelde financiële
instellingen en de Algemene Administratie van de Thesaurie van de
Federale Overheidsdienst Financiën.
1.3. Omdat zij geen reactie ontvangen van de Minister van Buitenlandse
Zaken, dient de aanvrager bij e-mail van 8 januari 2019 een verzoek tot
heroverweging in bij de FOD Financiën. Bij e-mail van diezelfde dag
vragen zij ook om een advies van de Commissie voor de toegang tot en
het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, hierna Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van mening dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers tegelijkertijd zijn verzoek tot heroverweging aan
de FOD Financiën en het verzoek om advies aan de Commissie ingediend
zoals de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur
(hierna: wet van 11 april 1994) dit vereist.
3. De gegrondheid van de aanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De
toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer
één of meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden
ingeroepen die zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994
en dit inroepen in concreto en op pertinente wijze kan worden
5
gemotiveerd. Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd
kunnen worden ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend
geïnterpreteerd moeten worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25
maart 1997, overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004
van 15 september 2004, overweging B.3.2).
3.1. M.b.t. de vraag tot inzage van de communicatie met de personen
van de Relexgroep in het kader van de bevriezing van tegoeden
van de Libische staat
De FOD Financiën merkt terecht op dat bij de beoordeling van de
toegang tot deze documenten rekening moet worden gehouden met
artikel 5 van Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en
de Raad van 30 mei 2001 ‘inzake de toegang van het publiek tot
documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie’ op
grond waarvan het volgende geldt: “Wordt van een lidstaat een
document gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling
afkomstig is, dan raadpleegt hij de betrokken instelling, om een besluit te
kunnen nemen, waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar
komt – tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt
vrijgegeven. De lidstaat kan het verzoek ook doorgeleiden aan de
betrokken instelling”. Wat dit laatste aspect betreft is het echter naar
Belgisch recht niet mogelijk om de aanvraag door te verwijzen,
aangezien elke administratieve overheid op grond van de wet van 11
april 1994 ertoe gehouden is zelf een beslissing te nemen over de
bestuursdocumenten waarover ze beschikt, weliswaar in voorkomend
geval, na voorafgaande raadpleging van de betrokken instelling.
Bovendien kunnen enkel uitzonderingsgronden in de wet van 11 april
1994 worden ingeroepen om de toegang eventueel te weigeren en niet de
uitzonderingsgronden aanwezig in de verordening nr. 1049/2001 die
voor het overige enkel van toepassing is op de Europese instellingen en
organen.
3.2. M.b.t. de vraag tot inzage van alle briefwisseling en e-
mailverkeer in het kader van de bevriezing van de tegoeden van
de Libische Staat.
De FOD Financiën doet een beroep op enerzijds een bepaling in
Verordening 2016/44(EU) van de Raad van 18 januari 2016 ‘betreffende
beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libië en tot
6
intrekking van Verordening (EU) 2004/2011’ en anderzijds op
uitzonderingsgronden in de wet van 11 april 1994.
Artikel 18 van verordening 2016/44(EU) van de Raad van 18 januari 2016
‘betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libië
en tot intrekking van Verordening (EU) 2004/2011’ bepaalt:
1. Onverminderd de geldende voorschriften inzake rapportage,
vertrouwelijkheid en beroepsgeheim zijn natuurlijke personen,
rechtspersonen, entiteiten en lichamen verplicht:
a) alle informatie die de naleving van deze verordening
vergemakkelijkt, zoals informatie over rekeningen en
bedragen die overeenkomstig artikel 5 zijn bevroren,
onverwijld te verstrekken aan de bevoegde autoriteiten van
de lidstaat waar zij hun woonplaats hebben of gevestigd zijn,
zoals aangegeven op de lijst van websites van bijlage IV, en
deze informatie, direct of via de lidstaten, aan de Commissie
te doen toekomen; en
b) samen te werken met deze bevoegde autoriteit bij de
verificatie van deze informatie.
2. Overeenkomstig dit artikel verstrekte en ontvangen informatie
mag uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor
de informatie is verstrekt of ontvangen.
3. Lid 2 belet de lidstaten niet dergelijke informatie, overeenkomstig
hun nationale wetgeving, uit te wisselen met de relevante
autoriteiten van Libië en met andere lidstaten indien dit nodig is
om wederrechtelijk verkregen vermogensbestanddelen terug te
vorderen.
Hieruit blijkt dat de lidstaten de aan de bevoegde autoriteiten
meegedeelde informatie enkel mogen gebruiken voor de doelstellingen
van de verordening. Die doelstellingen zijn het vergemakkelijken van de
naleving van de beperkende maatregelen en de verificatie van de
verleende informatie door de bevoegde autoriteiten. De verordening
bevat ter zake geen verplichting tot het maken van een
belangenafweging, zodat het volstaat dat wordt aangetoond dat afbreuk
zou worden gepleegd aan voornoemde doeleinden door de
openbaarmaking van de betrokken informatie. Die
geheimhoudingsverplichting bevat slechts één uitzondering, namelijk
dergelijke informatie kan worden uitgewisseld met de relevante
7
autoriteiten van Libië en met andere lidstaten als dit nodig is om
wederrechtelijk verkregen vermogensbestanddelen terug te vorderen, in
overeenstemming met de nationale wetgeving.
Wat de uitzonderingsgronden in de wet van 11 april 1994 betreft, roept
de FOD Financiën artikel 6, § 1, 3° in op grond waarvan een
administratieve overheid de openbaarmaking moet weigeren als ze heeft
vastgesteld dat het belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van de federale internationale betrekkingen van België.
Zonder afbreuk te doen aan hetgeen hiervoor is gesteld met betrekking
tot de informatie die aan de FOD Financiën is meegedeeld teneinde de
naleving van de Verordening 2016/44(EU) te vergemakkelijken en die
door artikel 18, lid 2 van die Verordening wordt gevat, is vereist opdat de
FOD Financiën de genoemde uitzonderingsgrond van de wet van 11 april
1994 kan inroepen dat hij in concreto aantoont hoe de internationale
belangen van België zouden kunnen worden aangetast door de
openbaarmaking van de gevraagde informatie en hij bovendien aantoont
dat het belang dat gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder
weegt dan het beschermde belang. Het is onvoldoende te stellen dat
België op grond van het Europees recht verplicht is om bepalingen van
verordeningen rechtstreeks en zonder afwijkingen toe te passen. Het
Europees recht verzet zich doorgaans niet wanneer bepalingen van
intern recht bv. zouden voorzien in een ruimere openbaarmaking. De
FOD Financiën maakt ook niet aannemelijk dat België door de
openbaarmaking van die informatie haar internationale verplichtingen
niet zou nakomen en gesanctioneerd kunnen worden. De motivering
dient op dat vlak versterkt te worden.
Daarnaast roept de FOD Financiën artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11
april 1994 in op grond waarvan een administratieve overheid de
openbaarmaking moet weigeren als deze afbreuk doet aan een bij wet
ingestelde geheimhoudingsverplichting. Terecht is de FOD Financiën
van oordeel dat onder “wet” ook een verordening mag worden gelezen.
In de mate artikel 18 van de verordening (EU) 2016/44 uitgaat van de
principiële vertrouwelijkheid van informatie die in het kader van de
uitvoering van de verplichtingen van de Verordening 2016/44 werden
verkregen kan zij (tevens) een grondslag vormen voor de
weigeringsgrond in artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994. Het
betreft hier immers een absolute uitzonderingsgrond, wat betekent dat
enkel moet worden aangetoond dat de betrokken informatie onder de
8
geheimhoudingsplicht valt zonder dat er een afweging dient te gebeuren
met het algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking.
Mits een betere motivering is de Commissie van oordeel dat de FOD
Financiën terecht de openbaarmaking van de betrokken briefwisseling
en e-mailverkeer tussen de geviseerde financiële instellingen en de
Algemene Administratie van de Thesaurie van de FOD Financiën moet
weigeren en dat er geen ruimte is om bepaalde informatie vrij te geven in
het kader van de gedeeltelijke openbaarheid op grond waarvan slechts
informatie aan de openbaarmaking kan worden onttrokken in de mate ze
onder een uitzonderingsgrond valt, zodat alle andere informatie in de
betrokken bestuursdocumenten openbaar moeten worden gemaakt.
Brussel, 14 januari 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster