Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 14/01/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
14 januari 2019
ADVIES 2019-12
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot
documenten m.b.t. een ingestelde rechtsvordering tot
collectief herstel
(CTB/2019/7)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 21 november 2018 vragen de heer X en mevrouw Y
aan de Consumentenombudsdienst om een afschrift van alle
bestuursdocumenten die betrekking hebben op de beslissing van de
Consumentenombudsdienst om een rechtsvordering tot collectief herstel
in te stellen bij de Nederlandse Ondernemingsrechtbank Brussel gekend
onder het rolnummer A/18/02721.
1.2. Bij brief van 19 december 2018 verwijst de
Consumentenombudsdienst naar een beleidsadvies dat de Ombudsdienst
voor energie heeft geformuleerd op 28 december 2017 op vraag van de
Commissie Bedrijfsleven, Wetenschapsbeleid, Onderwijs, Nationale
wetenschappelijke en culturele instellingen, Middenstand en Landbouw
en heeft ze deze toegevoegd in bijlage. Wat de notulen van de
vergadering van het Directiecomité betreft waarop die rechtsvordering
werd besproken en de e-mails, brieven en interne nota’s die in het kader
daarvan intern werden uitgewisseld, oordeelt het Directiecomité dat
deze informatie en documenten niet als bestuursdocumenten van een
administratieve overheid kunnen worden aangemerkt zoals gedefinieerd
of beoogd in de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van
bestuur’ (hierna: de wet van 11 april 1994). Ingevolge vaststaande
rechtspraak van het Hof van Cassatie bestaat één van de decisieve criteria
om uit te maken of een organisatie of dienst al dan niet een
administratieve overheid is erin bestaat vast te stellen of deze voor de
invulling van zijn opdracht van algemeen belang beschikt over de
bevoegdheid om beslissingen te nemen die bindend zijn voor derden. De
Consumentenombudsdienst heeft die bevoegdheid in regel niet. De
algemene wettelijke opdracht van de Consumentenombudsdienst bestaat
immers in:
(1) De consumenten en ondernemingen inlichtingen over hun
rechten en plichten, in het bijzonder over de mogelijkheden van
buitengerechtelijke regeling van consumentengeschillen;
(2) Elke aanvraag tot buitengerechtelijke regeling van een
consumentengeschil in ontvangst nemen en hetzij bezorgen aan
de ter zake bevoegde gekwalificeerde entiteit, hetzij zelf
behandelen;
(3) Zelf optreden in elke aanvraag tot buitegengerechtelijke regeling
van een consumentengeschil waarvoor geen andere
3
gekwalificeerde entiteit bevoegd is (Art. XVI.6 van het Wetboek
van Economisch Recht).
Wat de onder 3° bedoelde bevoegd betreft, heeft de
Consumentenombudsdienst slechts de mogelijkheid om een minnelijke
regeling te betrachten of een niet-bindende aanbeveling te formuleren
(Art. XVI.17, § 2 van het Wetboek van Economisch Recht).
Binnen deze wettelijke opdrachten en werking van de
Consumentenombudsdienst zoals opgenomen in het huishoudelijk
reglement dat in bijlage is opgenomen bij het ministerieel besluit van 9
oktober 2014 (Belgisch Staatsblad van 27 oktober 2014) is het
Directiecomité bevoegd om alle daden van beschikking en beheer te
stellen die nodig zijn voor het beheer en het dagelijks bestuur van de
Consumentenombudsdienst. Buiten deze beheersdaden nemen het
Directomité of de Consumentenombudsdienst dus geen beslissingen
dewelke derden, andere dan personeelsleden van de
Consumentenombudsdienst of leden van het Directiecomité voor zover
zij als derden kunnen worden aangemerkt, kunnen binden. Bovendien
zijn deze beslissingen maar ook de adviezen en meningen van de leden
van het Directiecomité, zoals medegedeeld in vergaderingen en
opgenomen in processen-verbaal, niet openbaar en enkel toegankelijk
voor de leden van het Directiecomité. Dat de leden van het
Directiecomité zich uit vrije wil en vertrouwelijk moeten kunnen uiten,
is uiteraard de onderliggende reden van de beperkte toegankelijkheid
van de notulen van de vergadering(en) van het Directiecomité. Deze
motivering is volgens het Directiecomité ook van toepassing op de e-
mails, brieven en interne nota’s die intern werden uitgewisseld, temeer
omdat volgens artikel XVI.20 van het Wetboek van Economisch Recht
alle inlichtingen die de Consumentenombudsdienst ontvangt in het
kader van een buitengerechtelijke geschillenregeling, vertrouwelijk
worden behandeld.
Daar in eerste instantie de Consumentenombudsdienst geen
administratieve overheid is, is deze dienst ten slotte van mening dat het
verzoek van ESSENT tot openbaarheid kennelijk te vaag geformuleerd is,
zodat deze op basis van artikel 6, § 3, 4° van de voormelde wet van 11
april 1994 eveneens vatbaar is voor weigering.
1.3. Omdat de aanvragers het niet eens zijn met dit standpunt, dienen
zij bij brief gedateerd op 4 januari 2019 een verzoek tot heroverweging in
bij de Consumentenombudsdienst. Bij e-mail van 10 januari 2019
4
bezorgen zij aan de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd een brief van 4 januari 2019 met de vraag een
advies uit te brengen.
2. De ontvankelijkheid van adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers tegelijkertijd zijn verzoek tot heroverweging aan
de Consumentenombudsdienst en het verzoek om advies aan de
Commissie ingediend zoals de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur (hierna: wet van 11 april 1994) dit vereist.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. De toepasselijkheid van de wet van 11 april 1994
De argumentatie van de Consumentenombudsdienst is tegenstrijdig.
Ofwel is de wet van 11 april 1994 niet van toepassing en kunnen geen
uitzonderingsgronden van deze wet worden ingeroepen, ofwel is de wet
van 11 april 1994 wel van toepassing en kunnen uitzonderingsgronden
van deze wet worden ingeroepen. De Consumentenombudsdienst roept
beide argumenten in.
Omdat de toepasselijkheid van de wet van 11 april 1994 door de
Consumentenombudsdienst in vraag wordt gesteld, dient de Commissie
voorafgaandelijk te onderzoeken of de wet van 11 april 1994 van
toepassing is.
3.1.1. De kwalificatie als federale administratieve overheid
Om de gegrondheid van de adviesvraag op dit punt te kunnen
beoordelen, dient in de eerste plaats te worden nagegaan of de
Consumentenombudsdienst een federale administratieve overheid in de
zin van de wet van 11 april 1994 is. Het recht van toegang zoals
gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april
1994 geldt slechts ten aanzien van bestuursdocumenten. Een
bestuursdocument is “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een
administratieve overheid beschikt” (zie artikel 1, tweede lid, 2° van de
wet). Een administratieve overheid wordt door de wet van 11 april 1994
5
gedefinieerd als “een administratieve overheid als bedoeld in artikel 14
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State” (zie artikel 1,
tweede lid, 1° van de wet).
Grondrecht als uitgangspunt
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
De grondwetgever had dus onmiskenbaar een ruim personeel
toepassingsgebied op het oog, maar liet de invulling over aan de
wetgever. Gelet op het gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de
wetgever voor een zo ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag
de wetgever wanneer hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen
voor het begrip “administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo
beperkt invullen dat de wet in strijd zou zijn met het brede
toepassingsgebied dat de grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid, ervan, van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
6
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Notie (federale) «administratieve overheid»
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
tot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
7
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
8
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen: zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
9
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2017, p. 132, omschreven als “de met een louter adviserende
bevoegdheid belaste lichamen […] waaraan de wetgever
rechtspersoonlijkheid en een patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid
heeft verleend”; op federaal niveau gaat het, bijvoorbeeld, om de
Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de
Middenstand en de Nationale Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
10
van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.
3.1.2. De kwalificatie van de Consumentenombudsdienst
De Consumentenombudsdienst is op grond van artikel XVI.5 van het
Wetboek van Economisch Recht opgericht bij de wet als een autonome
openbare dienst met rechtspersoonlijkheid. Haar werking is bij wet
geregeld door de artikelen XVI.8 – XVI.12 van het Wetboek van
Economisch Recht en verder uitgewerkt door het ministerieel besluit
van 9 oktober 2014 ‘tot goedkeuring van het huishoudelijk reglement
van de Consumentenombudsdienst’. Er kan niet worden betwist dat haar
een taak van algemeen belang is toevertrouwd, wat blijkt uit artikel
XVI.6 van het Wetboek van Economisch Recht. Het is onmiskenbaar dat
de Consumentenombudsdienst moet worden opgevat als een organieke
administratieve overheid, waarvoor het niet van belang is of zij al dan
niet handelingen kan stellen die derden op eenzijdige wijze kunnen
binden. Het is dan ook irrelevant of ze al dan niet (bindende)
bestuurshandelingen kan stellen, vereiste die enkel geldt ten aanzien van
privaatrechtelijke instellingen, belast met een taak van algemeen belang.
Bovendien is de mogelijkheid om bestuursdocumenten te raadplegen,
niet gekoppeld aan het bestaan van een (bindende) bestuurshandeling
noch is de openbaarheid van bestuursdocumenten beperkt tot
“bestuurshandelingen” in de ruime zin van het woord. Een dergelijke
interpretatie zou trouwens niet alleen afbreuk doen aan grondrecht dat
in de grondwet werd ingeschreven, maar zou bovendien ingaan tegen de
wil van de grondwetgever en de wetgever.
3.2. De beoordeling van de adviesaanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De
toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer
één of meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden
ingeroepen die zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994
11
en dit inroepen in concreto en op pertinente wijze kan worden
gemotiveerd. Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd
kunnen worden ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend
geïnterpreteerd moeten worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25
maart 1997, overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004
van 15 september 2004, overweging B.3.2).
In de eerste plaats moet het argument worden beoordeeld of de aanvraag
kennelijk te vaag geformuleerd zou zijn, uitzonderingsgrond die vermeld
wordt in artikel 6, § 3, 4° van de wet van 11 april 1994. De Commissie
kan dit standpunt niet bijtreden. De formulering door de aanvrager is
voldoende precies om te weten welke informatie de aanvrager wenst te
verkrijgen. Het criterium is dat iemand die vertrouwd is met de materie
begrijpt of redelijkerwijze kan begrijpen wat ermee bedoeld is. Slechts als
dit niet het geval is, kan ingeroepen worden dat de aanvraag kennelijk te
vaag geformuleerd is. Het houdt in dat men eigenlijk niet weet wat de
aanvrager wenst te verkrijgen. De Commissie ziet trouwens niet in hoe
de aanvrager zijn aanvraag preciezer had kunnen formuleren dan hij nu
heeft gedaan.
De Consumentenombudsdienst roept verder artikel XVI.20 van het
Wetboek van Economisch Recht (hierna: het WER) in op grond waarvan
zij alle inlichtingen die ze ontvangt in het kader van de
buitengerechtelijke regeling van een consumentengeschil, vertrouwelijk
worden behandeld en op grond waarvan ze enkel mogen worden
gebruikt in het kader van de buitengerechtelijke geschillenregeling, met
uitzondering van de verwerking met het oog op het jaarverslag. Voor
zover zij bepaalde informatie heeft verkregen in het kader van de
buitengerechtelijke regeling van een consumentengeschil, ook al is er
ondertussen een rechtsvordering neergelegd, geldt die vertrouwelijkheid
in combinatie met artikel 6, § 2, 2°, van de wet van 11 april 1994 op
grond waarvan een federale administratieve overheid de toegang moet
weigeren wanneer de openbaarmaking afbreuk zou doen aan een bij wet
ingestelde geheimhoudingsplicht. De Consumentenombudsdienst moet
in dit geval in concreto aantonen wat de documenten betreft waarvan
om openbaarheid wordt verzocht, dat aan deze voorwaarde is voldaan.
De bezorgdheid van de Consumentenombudsdienst dat de persoonlijke
standpunten die door de leden van het directiecomité worden
uitgewisseld een vertrouwelijk karakter vertonen, vindt een grondslag in
12
artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april 1994 dat bepaald dat een
administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument afwijst wanneer de openbaarmaking
van het bestuursdocument afbreuk doet aan het geheim van de
beraadslagingen van de federale Regering en van de verantwoordelijke
overheden die afhangen van de federale uitvoerende macht, of waarbij
een federale overheid betrokken is. Deze uitzondering laat toe om de
standpunten die de leden van het directiecomité of de documenten die
zij gebruiken om hun persoonlijk standpunt te ondersteunen aan de
openbaarmaking te onttrekken. Dit geldt echter niet voor het
gezamenlijk standpunt dat de Consumentenombudsdienst als resultaat
van de beraadslaging, inneemt.
Ten slotte mag de openbaarmaking niet tot gevolg hebben dat inbreuk
zou worden gemaakt op het recht op een eerlijk proces zoals dit wordt
gewaarborgd door artikel 6 EVRM gelezen in samenhang met artikel 6,
§ 1, 2° van de wet van 11 april 1994. De openbaarmaking mag dus niet
tot gevolg hebben dat de partijen in een geding met ongelijke wapens
zouden moeten strijden. Deze uitzonderingsgrond kan wel slechts
worden ingeroepen nadat er een belangenafweging in concreto is
gemaakt.
Brussel, 14 januari 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster