Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 14/01/2019
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
14 januari 2019
ADVIES 2019-2
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot een
dossier in het bezit van de Veiligheid van de Staat
(CTB/2018/122)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij aangetekende brief van 2 december 2018 die eveneens werd
verstuurd via e-mail vraagt mevrouw X om in naam van mevrouw Y, en
in eigen naam inzage en afschrift te krijgen van haar hele dossier dat de
dienst “Veiligheid van de Staat” onder zich heeft m.b.t. mevrouw Y en
inzage en afschrift van alle correspondentie tussen de Veiligheid van de
Staat en de Dienst Vreemdelingenzaken m.b.t. mevrouw Y. Zij heeft
daartoe een volmacht ontvangen op 26 november 2018. Dit mandaat
omvat het volgende:
“- consulter et recevoir une copie du dossier complet et tout
document administratif qui est en possession de la Sûreté de
l’Etat concernant moi-même madame Y,
- Consulter et recevoir une copie de toute la correspondance
entre la Sûreté de l’Etat et l’Office des étrangers concernant
madame Y,
- Recevoir et entretenir toute correspondance administrative
concernant mon dossier et concernant moi-même,
- Et, de façon générale, effectuer toutes les démarches utiles à la
sauvegarde des intérêts du mandant. »
1.2. De Veiligheid van de Staat verwerpt de aanvraag tot
openbaarmaking bij brief van 7 december 2018 die de aanvraagster
ontving via e-mail van 14 december 2018. De aanvraag wordt als volgt
verworpen:
“Vooreerst wens ik erop te wijzen dat in het kader van de
procedure voor verblijf op Belgisch grondgebied – de rol van de
Veiligheid van de Staat zich beperkt tot het meedelen van
informatie aan de Dienst Vreemdelingenzaken. De Veiligheid van de
Staat neemt echter geen beslissingen aangaande de verblijfssituatie
en kan hierover dan ook geen informatie verschaffen.
Daarenboven vormt de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur geen afdoende wettelijke basis om
toegang te krijgen tot een dossier bij de Veiligheid van de Staat.
Artikel 6, § 2 van deze wet bepaalt immers dat een administratieve
overheid de vraag om inzage uitleg of mededeling in afschrift van
een bestuursdocument afwijst, wanneer het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van o.a. de
3
veiligheid van de bevolking, de federale internationale betrekkingen
van België en de openbare orde en veiligheid of de verdediging van
het land.
De vraag om openbaarmaking van een bestuursdocument wordt
eveneens afgewezen wanneer dit afbreuk doet aan de persoonlijke
levenssfeer, een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting of
een belang zoals bedoeld in de wet van 11 december 1998
betreffende de classificatie, de veiligheidsmachtigingen, de
veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen.
Gelet op het specifiek karakter van een inlichtingendienst, is de
werking van de Veiligheid van de Staat per definitie geheim. De
bekendmaking van documenten van deze dienst kan de modus
operandi en lopende onderzoeken aan het licht brengen en als
dusdanig een gevaar opleveren voor de personen die samenwerken
met de dienst voor de relaties met buitenlandse
inlichtingendiensten.
De wet van 30 november 1998 houdende regeling van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten stelt trouwens een bijzondere
geheimhoudingsplicht in voor de leden van de Veiligheid van de
Staat. Dit beroepsgeheim beoogt niet alleen de bescherming van
staatsgeheimen, maar ook van persoonsgegevens en van informatie
over de menselijke bronnen van de dienst.
Tot slot moet er ook op gewezen worden dat de documenten van
de Veiligheid van de Staat geclassificeerd worden wanneer hun
gebruik afbreuk kan doen aan een belang zoals bedoeld in de
classificatiewet, waaronder de inwendige veiligheid van de staat,
het voortbestaan van de democratische en grondwettelijke orde,
de uitwendige veiligheid van de staat, de internationale
betrekkingen van België en het wetenschappelijk en economisch
potentieel.
1.3. Omdat zij het niet eens is met deze argumentatie dient de
aanvraagster bij e-mail van 16 december 2018 een verzoek tot
heroverweging in bij de Veiligheid van de Staat en “de overduidelijk
foute informatie die de Staatsveiligheid aan de Dienst
Vreemdelingenzaken heeft overgemaakt in te trekken a.d.h.v. een
nieuwe nota waarin wordt aangegeven dat mevrouw Y geen spionne is
van Marokko en geen gevaar vormt voor de openbare orde en de
4
nationale veiligheid”. Bij e-mail van diezelfde dag verzoekt de
aanvraagster de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, om een advies.
1.4. Bij e-mail van 18 december 2018 vraagt de secretaris van de
Commissie een digitaal afschrift van het mandaat van mevrouw Y aan
haar evenals een kopie van het antwoord van de administrateur-generaal
van de Veiligheid van de Staat.
1.5. Bij e-mail van 18 december 2018 ontvangt de Commissie een digitale
kopie van het antwoord van de administrateur-generaal van de
Veiligheid van de Staat.
1.6. Bij e-mail van 19 december 2018 ontvangt de Commissie een digitaal
afschrift van het mandaat van mevrouw Y aan de aanvraagster.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
verzoeker heeft immers het verzoek tot heroverweging aan de Veiligheid
van de Staat en het verzoek om advies aan de Commissie tegelijkertijd
ingediend zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende
de openbaarheid van bestuur’ (hierna: wet van 11 april 1994)
voorschrijft.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
De Commissie moet er vooreerst op wijzen dat de aanvraagster het
voorwerp van haar verzoek niet kan uitbreiden in haar verzoek tot
heroverweging ten opzichte van haar initiële verzoek door te vragen dat
de Veiligheid van de Staat een nieuwe nota zou opmaken. Bovendien wil
de Commissie opmerken dat de openbaarheid van bestuur zoals door de
grondwetgever en de wetgever is gegarandeerd enkel betrekking heeft
op bestaande bestuursdocumenten en geen verplichting inhoudt om
nieuwe documenten aan te maken. Wat dit aspect betreft is de aanvraag
niet gegrond.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de toegang tot
bestuursdocumenten wil de Commissie benadrukken dat artikel 32 van
5
de Grondwet en de wet van 11 april 1994 principieel het recht van
toegang tot alle bestuursdocumenten huldigen. De toegang tot
bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer één of
meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die
zich bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen
in concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overwegingen
B.2.1 en B.2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september
2004, overweging B.3.2).
Het Grondwettelijk Hof heeft er bovendien op gewezen dat wanneer de
Grondwetgever artikel 32 van de Grondwet heeft aangenomen, is
onderstreept dat de uitzonderingen op dat recht in beginsel een
onderzoek geval per geval van de verschillende belangen vereisen:
“telkens (moet) in concreto het belang van de openbaarmaking (…)
worden afgewogen tegen het belang beschermd door een
uitzonderingsgrond” (Parl.St., Kamer, 1992-1993, nr. 839/1, p. 5).
(Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.7.4). Verder stelt het
Hof dat als wezenlijk wordt beschouwd “dat steeds in concreto moet
kunnen worden beoordeeld of de aanvraag om inzage in een
bestuursdocument al dan niet kan worden ingewilligd” (Grondwettelijk
Hof arrest 167/2018, overweging B.13.3).
Ten slotte wijst het Grondwettelijk Hof erop dat een bepaling geen
algemene en absolute uitzonderingsgrond op het recht op openbaarheid
van bestuursdocumenten kan opleggen. Dit houdt in dat in het kader van
zijn activiteiten ter uitvoering van de bij de wet 30 november 1998
‘houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de
Veiligheid van de Staat’ geen dergelijke uitzonderingsgrond kan
inroepen zonder de artikelen 10 en 11 van de Grondwet te schenden
(Grondwettelijk Hof arrest 167/2018, overweging B.14).
Op grond hiervan, de rechtspraak van de Raad van State en haar eigen
adviespraktijk is de Commissie van oordeel dat de Veiligheid van de Staat
in ernstige wijze tekortschiet in de verantwoording van haar weigering
om toegang te geven tot de gevraagde bestuursdocumenten.
6
Vooraleer ingegaan kan worden op de uitzonderingsgronden moet
worden beoordeeld of de aanvraagster het vereiste belang heeft om
toegang te krijgen tot documenten van persoonlijke aard van de
betrokkene. Een document van persoonlijke aard is een
“bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van
een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk
persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken
aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen” (art. 1, tweede lid, 3°
van de wet van 11 april 1994). Volgens artikel 4 van de genoemde wet
moet de verzoeker voor de toegang tot documenten van persoonlijke
aard van een belang doen blijken. In casu dient de aanvraagster haar
aanvraag in namens de betrokkene maar ook namens zichzelf. De
Commissie heeft altijd al aangenomen dat een betrokkene steeds het
vereiste belang vertoont als hij toegang wenst te krijgen tot een
document van persoonlijke aard dat op zichzelf betrekking heeft. Dit
geldt natuurlijk ook voor diegene die namens de betrokkene, mevrouw
Y, gemachtigd is, te dezen op grond van een bijzonder mandaat, om
toegang te hebben tot documenten van persoonlijke aard die op haar
betrekking hebben. De aanvraagster heeft het mandaat dat zij van
mevrouw Y heeft gekregen, ook daadwerkelijk aan de Veiligheid van de
Staat bezorgd, weliswaar niet op het moment van haar aanvraag, maar,
op eerste verzoek, in haar e-mail van 5 december 2018. In principe moet
ook worden nagegaan of de aanvraagster zelf het vereiste belang heeft tot
eventuele documenten van persoonlijke aard die op mevrouw Kaoutar Y
betrekking hebben. Als in de gevraagde bestuursdocumenten
documenten van persoonlijke aard aanwezig zijn die op haarzelf
betrekking hebben in haar relatie tot mevrouw Y, dan wordt zij geacht
het vereiste belang te hebben. Omdat de aanvraagster ook toegang wenst
te krijgen tot documenten van persoonlijke aard die op mevrouw
mevrouw Y betrekking hebben, moet zij haar belang aantonen. De
Commissie stelt vast dat de aanvraagster aantoont dat zij nadeel
ondervindt door de beslissingen van de Dienst Vreemdelingenzaken en
de gronden waarop deze Dienst haar beslissingen motiveert evenals van
de acties van de Staatsveiligheid: “Verzoeker heeft door de acties van de
Staatsveiligheid onnoemelijk veel schade geleden. Niet alleen is de
reputatie en de goede naam van verzoekster (ook in de media) geschaad,
bovendien heeft verzoekster en haar gezin en vrienden heel veel
materiële en morele schade geleden. Het is voor verzoekster van
primordiaal en vitaal belang om de naam van mevrouw Y te zuiveren en
om aan te tonen dat de beschuldigingen aan haar adres foutief zijn.” De
7
Commissie is van oordeel dat ook in dit geval de aanvraagster het
vereiste belang vertoont om in eigen naam tot openbaarmaking van de
eventuele documenten van persoonlijke aard die op mevrouw Y
betrekking hebben te verzoeken. In de praktijk maakt deze beoordeling
te dezen overigens weinig uit aangezien het voorwerp van de aanvraag
die zijzelf beoogt en die zij uitoefent in naam van mevrouw Y samenvalt.
Het voorhanden zijn en het aantonen van een belang om toegang te
krijgen tot documenten tot persoonlijke aard, betekent niet dat de
aanvraagster ook toegang krijgt tot de gevraagde documenten. Er moet
immers nog worden nagegaan of één of meer uitzonderingsgronden
kan/kunnen worden ingeroepen en of het inroepen ervan in concreto
wordt gestaafd.
In de eerste plaats vormt het specifieke karakter van de Veiligheid van de
Staat waaruit bovendien wordt afgeleid dat de werking van de Veiligheid
van de Staat per definitie geheim is, geen grondslag om de toegang tot
bestuursdocument waarover de Veiligheid van de Staat beschikt, te
weigeren. Dit is immers geen uitzonderingsgrond maar een gezegde dat
zo algemeen van aard is dat, zo begrepen, alle documenten waarover de
Veiligheid van de Staat beschikt op absolute wijze aan de openbaarheid
van bestuur zou onttrekken. Zoals het Grondwettelijk Hof uitdrukkelijk
heeft gesteld is een dergelijke absolute en algemene uitzonderingsgrond
op artikel 32 van de Grondwet niet te rechtvaardigen.
Verder verwerpt de Veiligheid van de Staat de openbaarmaking op grond
van enkele uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 1 (verkeerdelijk
verwezen naar artikel 6, § 2) van de wet van 11 april 1994, wanneer het
belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van o.a.
de veiligheid van de bevolking, de federale internationale betrekkingen
van België en de openbare orde en veiligheid of de verdediging van het
land. In zijn arrest nr. 132.072 van 7 juni 2004 heeft de Raad van State
erop gewezen dat het gaat om zeer algemene begrippen en dergelijke
werkwijze nalaat voor elk bestuursdocument te onderzoeken of een
bepaalde uitzonderingsgrond kan worden ingeroepen alhoewel uit de
bewoordingen van artikel 6, § 1, ondubbelzinnig voortvloeit dat de
Veiligheid van de Staat het belang van de openbaarheid moet afwegen
tegen het ingeroepen belang. Het volstaat dus niet dat een
bestuursdocument betrekking heeft op bepaalde beschermde belangen
om de openbaarmaking te weigeren, er moet worden nagegaan of het
8
verlenen van inzage in een bepaald document in concreto de ingeroepen
belangen aantast.
Vervolgens roept de Veiligheid van de Staat in dat de mogelijkheid
bestaat dat er geclassificeerde documenten aanwezig zijn. Documenten
kunnen slechts worden geclassificeerd op grond van de in de wet van 11
december 1998 ‘betreffende de classificatie en de
veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’
(hierna wet van 11 december 1998) opgesomde belangen waaronder de
inwendige veiligheid van de staat, het voortbestaan van de
democratische en grondwettelijke orde, de uitwendige veiligheid van de
staat, de internationale betrekkingen van België en het wetenschappelijk
en economisch potentieel. De Veiligheid van de Staat bevestigt evenwel
niet of dit te dezen al dan niet het geval is en om welke documenten het
gaat; minstens maakt zij dit vooralsnog niet aannemelijk. Over
geclassificeerde documenten bepaalt artikel 26 van de wet van 11
december 1998 in artikel 26, § 1 dat de wet van 11 april 1994 niet van
toepassing is op informatie, documenten of gegevens, materialen of
stoffen die met toepassing van de bepalingen van deze wet geclassificeerd
zijn. Het moet voor de aanvraagster op zijn minst duidelijk zijn welke
documenten onder deze uitzondering vallen en het belang dat aanleiding
heeft gegeven tot de classificatie. De Raad van State stelt het als volgt:
“… dat dit artikel weliswaar bepaalt dat de wet 11 april 1994 niet van
toepassing is op informatie, documenten, etc. die met toepassing van de
wet van 11 december 1998 geclassificeerd zijn; dat echter een wettelijke
bepaling waarin uitdrukkelijk gesteld is dat de wet van 11 april 1994 niet
van toepassing is op de documenten en informatie van de dienst
Veiligheid van de Staat ook wanneer die niet geclassificeerd worden, niet
bestaat; dat de veiligheidsdiensten bijgevolg in concreto aannemelijk
moeten maken dat de informatie of documenten waarom inzage of uitleg
wordt gevraagd, met toepassing van de wet van 11 december 1998
effectief werden geclassificeerd; …”.
Ook roept de Veiligheid van de Staat drie in artikel 6, § 2 van de wet van
11 april 1994 genoemde uitzonderingsgronden in.
In de eerste plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de
uitzonderingsgrond bedoeld in artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april
1994 op grond waarvan een administratieve overheid de openbaarheid
moet weigeren wanneer zij vaststelt dat deze afbreuk doet aan de
9
persoonlijke levenssfeer. Enkel de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van derden komt eventueel in aanmerking voor de niet
openbaarmaking voor zover in concreto wordt aangetoond dat de
openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer van
deze derde. Deze uitzonderingsgrond kan immers niet worden
ingeroepen tegen de betrokkene zelf waarop de informatie betrekking
heeft. Bij uitbreiding kan deze uitzonderingsgrond evenmin ingeroepen
worden tegen de persoon die een mandaat heeft gekregen om toegang te
krijgen tot de gegevens van de betrokkene voor zover dit gebeurt binnen
de grenzen van het mandaat. Aangezien de aanvraagster een mandaat
heeft en zij dit tijdig aan de Veiligheid van de Staat heeft overgemaakt,
kan de Veiligheid van de Staat dit niet tegen de aanvraagster inroepen.
Wel kan worden ingeroepen dat de openbaarmaking afbreuk zou doen
aan de persoonlijke levenssfeer van derden. Om deze uitzondering te
kunnen inroepen moet dit in concreto worden aangetoond, zonder dat
daarbij evenwel door de motivering een inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer van die derde zou plaatsvinden.
In de tweede plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de op haar
rustende geheimhoudingsverplichting ingesteld door artikel 36 van de
wet van 30 november 1998 ‘houdende regeling van de inlichtingen- en
veiligheidsdienst’ (iuncto artikel 6, § 2, 2°, wet 11 april 1994), luidens
welk iedere agent alsmede iedere persoon die, in welke hoedanigheid
ook, zijn medewerking verleent aan de toepassing van de wet van 30
november 1998, verplicht is de geheimen te bewaren die hem zijn
toevertrouwd in de uitoefening van zijn opdracht of zijn medewerking.
De Raad van State oordeelde dat het vereiste dat de Veiligheid van de
Staat de openbaarheid moet weigeren zonder een belangenafweging te
mogen doen niet in overeenstemming te brengen is met de regel van
artikel 32 van de Grondwet. Evenmin is het evident dat de
geheimhoudingsplicht waartoe bepaalde ambtenaren gehouden zijn zich
uitstrekt, zowel tot alle stukken van een dossier dat met hun
medewerking tot stand komt, als ten opzichte van alle derden en
belanghebbende personen, inbegrepen diegenen op wie de situatie in de
stukken van dat dossier direct betrokken is. Ook al vereisen de
uitzonderingen in artikel 6, § 2 van de wet van 11 april 1994 geen
belangenafweging, dan betekent dit niet dat de uitzonderingsgronden
van artikel 6, § 2 op een absolute wijze kunnen worden toegepast.
Artikel 6, § 2 bepaalt immers dat de openbaarmaking moet worden
geweigerd als die openbaarmaking “afbreuk doet” aan een aantal
10
belangen, wat steeds een appreciatie in concreto vereist. Dit betekent dat
de aanvraagster tenminste voor zover zij optreedt in naam van de
persoon op wie de bestuursdocumenten betrekking hebben, een direct
betrokkene is, wat inhoudt dat moet worden onderzocht in hoeverre
verzoekers wettig belang om te weten niet opwoog tegen het gevaar dat,
in dezen, de bronnen van de informatie van de betrokkene waarover de
Veiligheid van de Staat beschikte, onthuld zouden kunnen worden.
Enige concrete aanwijzingen in dit verband ontbreken in de motivering
die de Veiligheid van de Staat huldigt.
Bovendien wijst de Commissie erop dat het bestaan van een
geheimhoudingsverplichting die geldt ten aanzien van de iedere agent en
iedere persoon die, in welke hoedanigheid ook, zijn medewerking verleent
aan de toepassing van de wet van 30 november 1998, om de geheimen te
bewaren die hem zijn toevertrouwd in de uitoefening van zijn opdracht of
zijn medewerking, geen geheimhoudingsplicht in hoofde van de instelling
Veiligheid van de Staat inhoudt.
In de derde plaats verwijst de Veiligheid van de Staat naar de
uitzonderingsgrond vervat in artikel 6, § 2, 4° van de wet van 11 april 1994
op grond waarvan een administratieve overheid de openbaarheid moet
weigeren wanneer afbreuk zou worden gedaan aan een belang zoals bedoeld
in (artikel 3 van) de wet van 11 december 1998 ‘betreffende de classificatie,
de veiligheidsmachtigingen, de veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen’
(hierna: de wet van 11 december 1998). Zoals de Commissie in eerdere
adviezen heeft beklemtoond heeft deze uitzonderingsgrond slechts
betrekking op documenten die niet geclassificeerd zijn omdat artikel 26, § 1
van de wet van 11 december 1998 de toepassing van de wet van 11 april 1994
uitsluit. Bovendien heeft de Commissie al eerder vastgesteld dat dat de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 2, 4° van de wet van 11 april 1994 verwijst
naar uitzonderingsgrond bepaalde belangen die ook in artikel 6, § 1 zijn
opgenomen of een gelijkaardige strekking hebben. Zij heeft geoordeeld dat
in het licht van artikel 32 van de Grondwet voor die belangen geldt dat ze
niet absoluut kunnen worden ingeroepen, maar onderworpen zijn aan een
afwegingstoets in concreto. Voor de belangen die niet vermeld zijn in artikel
6, § 1 van de wet van 11 april 1994 laat de Veiligheid van de Staat niet alleen
na duidelijk te maken welk belang door de openbaarmaking zou zijn
getroffen, maar ze toont ook niet in
11
concreto aan in welke zin afbreuk zou worden gedaan aan het
ingeroepen belang.
De Commissie wenst ten slotte op te merken wat de
uitzonderingsgronden betreft die enkel hun grondslag vinden in artikel 6
van de wet van 11 april 1994 rekening moet worden gehouden met de
wettelijke verplichting om bij toepassing van die uitzonderingsgronden
zo mogelijk gedeeltelijk inzage en afschrift van de gevraagde
bestuursdocumenten te verlenen. Artikel 6, § 4, van de wet van 11 april
1994 bepaalt immers dat wanneer bij toepassing van de §§ 1 tot 3 een
bestuursdocument slechts voor een deel aan de openbaarheid moet of
mag worden onttrokken, de inzage, de uitleg of de mededeling in
afschrift tot het overige deel wordt beperkt. Gegevens die de
zogenaamde modus operandi van de Veiligheid van de Staat of de
informatiebron zouden onthullen, kunnen dan ook worden weggelaten
of onleesbaar gemaakt alvorens inzage of afschrift te verlenen.
Brussel, 14 januari 2019.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster