Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 20/08/2018
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
20 augustus 2018
ADVIES 2018-99
met betrekking tot het verkrijgen van een kopie van
een integriteitsstudie bij het Antwerpse politiekorps
(CTB/2018/96)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 21 juni 2018 vraagt de heer Sacha Van Wiele om
“conform artikel 32 van de Grondwet, het Vlaams openbaarheidsdecreet
en de verschillende federale openbaarheidswetten, een kopie (te)
ontvangen van de integriteitsstudie bij het Antwerpse politiekorps,
mogelijk uitgevoerd door de KU Leuven”.
1.2. Bij brief van 26 juni 2018 wijst de korpschef van de Lokale Politie
Antwerpen, hiervoor behoorlijk gemachtigd op grond van het besluit
van 10 oktober 2010 waarbij de burgemeester van Antwerpen de
bevoegdheden in het kader van de openbaarheidswetgeving delegeert
aan de korpschef van Lokale Politie Antwerpen het verzoek af op grond
van artikel 6, § 3, 1°, van de wet van 11 april 1994 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur’. “De studie kan niet zonder bijkomende
toelichting en omkadering geïnterpreteerd worden en de
openbaarmaking van de generieke onderzoeksresultaten zou aanleiding
kunnen geven tot misvatting en verwarring. Dit blijkt ook uit de
overeenkomst die Lokale Politie Antwerpen heeft afsloten met KU
Leuven. Hierin wordt expliciet vermeld dat de onderzoekers van LINC in
een (niet-exclusief) slotseminarie aan de korpsleiding uitvoerig
toelichting geven over de wijze waarop de resultaten van de bevraging
kunnen worden gelezen en geïnterpreteerd. Waaruit kan afgeleid
worden dat zonder deze toelichting de onderzoeksresultaten uit het
rapport dus niet kunnen geïnterpreteerd noch zinvol gebruikt kunnen
worden, vandaar dat ook behoedzaam moet worden omgesprongen met
de verspreiding ervan. Gezien het rapport over organisatiespecifieke en
gevoelige informatie over een concrete politiezone, wordt deze
informatie als vertrouwelijke informatie bestempeld door Lokale Politie
Antwerpen. Bovendien kadert dit organisatiespecifiek rapport van Lokale
Politie Antwerpen in een groter onderzoeksproject/doctoraatsstudie rond
integriteit op het werk binnen de lokale politie. Dit doctoraat zal
vermoedelijk in de zomer van 2019 afgerond worden. Tot slot kan ik
meedelen dat het rapport nog niet af is, gezien de Lokale Politie
Antwerpen hierop nog concrete beleidsaanbevelingen dient te
formuleren.”
1.3. Bij e-mail van 13 augustus 2018 dient de heer Sacha Van Wiele een
verzoek tot heroverweging in bij de Lokale Politie Antwepen. Bij e-mail
van dezelfde datum dient zij ook een verzoek om advies in bij de
3
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De aanvraagster heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van
artikel 9, § 1, van de wet van 12 november 1997 ‘betreffende de
openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten’ (hierna: wet
van 12 november 1997) aangezien het verzoek tot heroverweging aan de
Lokale Politie Antwerpen en het verzoek om advies aan de Commissie
tegelijkertijd werden ingediend.
De Commissie wenst er de aanvraagster wel op te wijzen dat zij zomaar
niet het hele arsenaal van openbaarheidswetgevingen kan inroepen,
maar zich te dezen wat het door haar ingestelde administratief beroep
betreft enkel kan beroepen op de wet van 12 november 1997. Bovendien
wenst ze de Lokale Politie Antwerpen te wijzen op artikel 3, 4°, van deze
wet op grond waarvan met het oog op een duidelijke en objectieve
voorlichting van het publiek over het optreden van de provinciale en
gemeentelijke administratieve overheden elk document waarmee een
beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking
uitgaande van een provinciale of gemeentelijke administratieve overheid
ter kennis wordt gebracht van een bestuurde, de eventuele
beroepsmogelijkheden, de instanties bij wie het beroep moet worden
ingesteld en de geldende vormen en termijnen moet vermelden.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De
toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer
één of meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden
ingeroepen die zich bevinden in artikel 6, §§ 1 en 2, van de wet van 11
april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’ en in artikel 7 van
de wet van 12 november 1997 en dit inroepen in concreto en op
pertinente wijze kan worden gemotiveerd. De uitzonderingsgronden in
artikel 6, §§ 1 en 2, van de wet van 11 april zijn immers van toepassing
op alle administratieve overheden en de wet van 12 november 1997
4
verwijst expliciet naar “Onverminderd de andere bij de wet, het decreet
of de ordonnantie bepaalde uitzonderingen op gronden die te maken
hebben met de uitoefening van de bevoegdheden van de federale
overheid, de Gemeenschap of het Gewest.” Slechts uitzonderingsgronden
die bij wet, decreet of ordonnantie zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
De Commissie moet vooreerst vaststellen dat de Lokale Politie
Antwerpen een foutieve rechtsgrond heeft ingeroepen om de
openbaarmaking van het betrokken rapport te weigeren. Artikel 6, § 3,
1° van de wet van 11 april 1994 is immers enkel van toepassing op
federale administratieve overheden. De Lokale Politie Antwerpen is geen
federale administratieve overheid, zodat artikel 6, § 3, 1° van de wet van
11 april 1994 niet kan worden ingeroepen.
Een gelijkaardige rechtsgrond kan evenwel worden aangetroffen in
artikel 7, 1° van de wet van 12 november 1997. Deze luidt als volgt:
“Onverminderd de andere bij de wet, het decreet of de ordonnantie
bepaalde uitzonderingen op gronden die te maken hebben met de
uitoefening van de bevoegdheden van de federale overheid, de
Gemeenschap of het Gewest, mag een provinciale of gemeentelijke
administratieve overheid een aanvraag om inzage, uitleg of mededeling
in afschrift van een bestuursdocument afwijzen in de mate dat de
aanvraag: (…) 1° een bestuursdocument betreft waarvan de
openbaarmaking, om reden dat het document niet af of onvolledig is, tot
misvatting aanleiding kan geven.”
De Commissie wenst te benadrukken dat in principe het feit dat een
bestuursdocument aanleiding kan geven tot misvatting of verwarring
geen reden is om de openbaarmaking te weigeren. De wetgever heeft
trouwens om die reden ook een recht van uitleg ingeschreven als een van
de drie wijzen om toegang tot een bestuursdocument te krijgen. Dat
moet de burger in staat stellen wanneer hij dit wenst om op een correcte
wijze de inhoud van een bestuursdocument te begrijpen. Bovendien
heeft de Commissie in verscheidene adviezen een administratieve
overheid aanbevolen om wanneer zij vreest dat een bestuursdocument
verkeerd zou kunnen worden begrepen of tot misvatting aanleiding zou
5
kunnen geven, dit document te begeleiden van een toelichtende brief of
nota.
Het is slechts in het geval dat een document onafgewerkt of onvolledig is
en dit onafgewerkt of onvolledig zijn aanleiding kan geven tot misvatting
dat eventueel mits voldoende motivering tot de niet-openbaarmaking
kan worden besloten. De Commissie wenst wel te benadrukken dat het
hier gaat om een facultatieve uitzonderingsgrond ten opzichte van een
grondwettelijk vermoeden van de openbaarheid van alle
bestuursdocumenten. Om die reden hebben de Commissie en de Raad
van State steeds geoordeeld dat een verzwaarde motivering van
toepassing is, aangezien voor de uitzonderingsgronden in artikel 7 van de
wet van 12 november 1997 de niet-openbaarmaking slechts een
mogelijkheid is en geen verplichting.
Om artikel 7, 1° van de wet van 12 november 1997 te kunnen inroepen
moet bovendien aan de nodige voorwaarden zijn voldaan. In de eerste
plaats moet het gaan om een onvolledig of onafgewerkt document.
Aangezien het hier gaat om een uitzonderingsgrond op een
fundamenteel recht moet hieraan een restrictieve interpretatie worden
gegeven. Dit betekent dat niet al te vlug mag besloten worden tot het
voorhanden zijn van een onafgewerkt of onvolledig document. Een
document is niet afgewerkt of onvolledig wanneer binnen een
organisatie aan het betrokken document nog steeds wordt gewerkt en
wordt geoordeeld dat het document de organisatie nog niet kan verlaten
omdat het nog niet als het standpunt van de betrokken dienst of
organisatie kan worden beschouwd. Dit is ook het geval wanneer een
document door verschillende diensten wordt uitgewerkt en de
verschillende diensten oordelen dat het document het gezamenlijk
standpunt nog niet vertegenwoordigd. In casu blijkt dit te dezen echter
niet het geval te zijn. Het onderzoeksrapport blijkt wel degelijk
afgewerkt te zijn. Dit blijkt zelfs uit het antwoord van de Lokale Politie
Antwerpen “gezien de Lokale Politie Antwerpen hierop nog concrete
beleidsaanbevelingen dient te formuleren”. Het onderzoeksinstituut
LINC van de KU Leuven heeft immers geoordeeld dat haar
onderzoeksopdracht voltooid is. Het feit dat ze nog wat ondersteunende
informatie wenst te verstrekken doet hieraan trouwens niet af.
Aangezien aan een van de voorwaarden niet is voldaan om artikel 7, 1°
van de wet van 12 november 1997 in te roepen, moet verder niet worden
6
onderzocht in welke mate dit onafgewerkt of onvolledig zijn aanleiding
tot misvatting kan leiden. In elk geval blijkt hoe dan ook de mogelijkheid
van misvatting niet verbonden te zijn met het onafgewerkt of onvolledig
karakter van het document waarvan inzage wordt gevraagd. Dit blijkt uit
het feit dat er slechts ondersteunende informatie via een slotseminarie
zal worden aangeboden om de onderzoeksmethode en de alzo verkregen
resultaten beter te kunnen interpreteren. Het leidt er immers niet toe dat
het rapport zal worden aangepast of herschreven.
Dat de Lokale Politie Antwerpen de betrokken informatie als
organisatiespecifieke en gevoelige informatie beschouwd is in het kader
van de uitzonderingsgrond van artikel 7 van de wet van 12 november
1997 niet relevant, zodat deze argumentatie niet kan worden ingeroepen
om het inroepen van deze uitzonderingsgrond te ondersteunen. Evenmin
vormt het feit dat dit onderzoek ook zal worden aangewend in het kader
van een doctoraatsonderzoek een geldige grondslag voor het inroepen
van deze weigeringsgrond noch een zelfstandige juridische grondslag om
de vraag tot openbaarmaking af te wijzen.
Kortom, de Commissie is van mening dat de Lokale Politie Antwerpen
geen beroep kan doen op artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994
noch op artikel 7, 1° van de wet van 12 november 1997 om de
openbaarmaking af te wijzen.
Eventueel kan de Lokale Politiezone Antwerpen het verstrekken van een
kopie weigeren omwille van het feit dat het gaat om een
bestuursdocument waarin een auteursrechtelijk beschermd werk is
opgenomen. In dit geval immers is de toestemming van de maker of van
de persoon aan wie de rechten van deze zijn overgegaan vereist om een
kopie van het document te verkrijgen. Deze toestemming is niet vereist
om inzage of uitleg van het bestuursdocument te verkrijgen. De
beperking op de wijze waarop toegang tot een bestuursdocument kan
verkregen op grond van het voorhanden zijn van een auteursrechtelijk
beschermd werk, kan evenwel slechts worden ingeroepen als het
auteursrecht berust bij een derde en niet wanneer op grond van een
contractuele bepaling het auteursrecht aan de administratieve overheid is
overgedragen. De Commissie heeft trouwens in het verleden al
aanbevolen dat wanneer het gaat om door een administratieve overheid
bestelde studies stelselmatig ook de auteursrechten van die studie aan
haar worden overgedragen.
7
Verder wenst de Commissie de Lokale Politiezone nog attent te maken
op artikel 11 van de wet van 12 november 1997 op grond waarvan “de
met toepassing van deze wet verkregen bestuursdocumenten niet
verspreid, noch gebruikt mogen worden voor commerciële doeleinden.”
Wenst de aanvrager van het beoogde bestuursdocument hergebruik te
maken, dan moet de toepasselijke wetgeving inzake hergebruik van
overheidsinformatie worden toegepast. Hergebruik is immers enkel
mogelijk op grond van het naleven van de procedurevoorschriften en
voorwaarden die in deze wetgeving zijn vastgelegd.
Brussel, 20 augustus 2018.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster