Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 07/05/2018
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
7 mei 2018
ADVIES 2018-41
met betrekking tot de toegang tot informatie die in een
databank aanwezig is
(CTB/2018/38)
2
1. Een overzicht
Bij brief van 10 april 2018 verwondert de heer Bogaert, directeur-
generaal van de FOD Justitie, Rechterlijke Organisatie zich over advies
2018-8 van de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd. Tegelijkertijd vraagt hij de Commissie om advies
over bepaalde vragen:
a. Moet iemand een belang aantonen voor toegang tot bepaalde
gegevens? Sowieso tot alle gegevens van een databank?
b. Bij de voorlopige inschrijving (e-deposit door elke persoon zelf)
werd duidelijk gemaakt aan alle personen dat deze gegevens
intern zouden blijven tot wanneer het aanvaardingsproces zou
zijn afgewerkt. Niemand is overigens verplicht om een definitieve
accreditatie aan te vragen, waarin expliciet is gesteld dat zijn
gegevens zouden gepubliceerd worden. Mogen deze gegevens in
dit geval toegankelijk gesteld worden aan derden? Meent u dat de
uitzonderingsgrond voorzien in de wet van 11 april 1994, artikel
6, § 1, § 3 en § 3 niet toepasselijk zijn?
c. In de discussie met de beroepsverenigingen werden duidelijke
reserves geuit over de toegankelijkheid van sommige gegevens op
de toekomstige website. Een specialist bv. In taptolken
(afluisteren via politie) wil niet geassocieerd worden met een zaak
van potentiële terroristen of zware criminelen, uit schik voor
represailles of chantage ten aanzien van zijn persoon of zijn
familie:
- Hoe verhoudt deze expliciete wens van individuen zich t.a.v.
toegang tot deze informatie, in het bijzonder de
contactgegevens (telefoonnummer, adres, …)?
- Welk document of actie is vereist om deze wens tot
anonimiteit te staven? Op welke uitzonderingsgronden dient
dergelijke beperking te zijn gebaseerd?
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat het verzoek om advies ontvankelijk is
voor zover de FOD Justitie algemene vragen stelt over de interpretatie
van de openbaarheidswetgeving en deze los staan van een concrete zaak
3
op grond van artikel 8, § 3, van de wet van 11 april 1994 'betreffende de
openbaarheid van bestuur' (hierna: de wet van 11 april 1994). Deze
bepaling stelt immers dat een federale administratieve overheid de
Commissie kan raadplegen. De Commissie kan echter niet ingaan op
vragen die rechtstreeks verband houden met een concrete aanvraag.
Evenmin kan zij in principe ingaan op vragen met betrekking tot een
zaak waarover zij al een advies heeft uitgebracht. In beginsel is de
Commissie niet meer bevoegd eenmaal ze een advies over een aanvraag
heeft uitgebracht. Dit staat evenwel niet in de weg dat de Commissie
eventueel een toelichting bij haar advies kan geven.
3. De beoordeling
3.1. Wat het standpunt van de Commissie in haar advies 2018-8 betreft
wenst de Commissie erop te wijzen dat zij zich in haar adviezen steeds
beperkt tot het concrete voorwerp van de adviesaanvraag die in casu
betrekking had op gegevens over een concrete persoon uit een databank
met betrekking tot gerechtsdeskundigen. Ook al blijkt de aanvrager dit
op zijn website te beweren en leest de beroepsvereniging van vertalers
dit op grond hiervan erin, toch strekt het advies zich niet uit tot andere
gegevens uit de betrokken databank of tot gegevens in de databank over
andere beroepsgroepen en hoegenaamd niet bij uitbreiding tot andere
databanken. De Commissie was er zich heel sterk bewust van dat de
betrokken databank nog niet beschikbaar is op de website van de FOD
Justitie en de inhoud ervan derhalve niet op die manier actief openbaar
wordt gemaakt. Dit verhindert evenwel niet dat het op dit ogenblik wel
gaat om een bestuursdocument dat onder de toepassing van de wet van
11 april 1994 valt en in dat licht moet worden beoordeeld. M.a.w. de
afwezigheid van de actieve openbaarmaking verhindert niet dat iemand
op grond van de passieve openbaarheid zijn recht van toegang tot
bestuursdocumenten, gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet,
kan uitoefenen. De Commissie was van oordeel dat in casu weinig of
geen redenen voorhanden waren om de gevraagde informatie te
weigeren.
4
3.2. Wat de vragen betreft over de algemene interpretatie van de
openbaarheidswetgeving
3.1.1. Het aantonen van een belang
Op grond van de wet van 11 april 1994 moet een aanvrager in principe
nooit een belang aantonen. De wet maakt evenwel uitzondering voor de
toegang tot documenten van persoonlijke aard. Een document van
persoonlijke aard heeft een heel specifieke betekenis in het kader van de
wet van 11 april 1994. Het gaat om een “bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen” (artikel 1, tweede lid, 3° van de wet van 11 april
1994). Over de nadere invulling van dit begrip en de vereisten gesteld
aan het belang, wenst de Commissie te verwijzen naar advies 2018-15 die
te raadplegen is op de website van de Commissie
(www.bestuursdocumenten.be). De aanwezigheid van persoonsgegevens
in een databank vereist dus niet in het licht van de wet van 11 april 1994
dat een belang moet worden aangetoond, tenzij ze de bijzondere
kenmerken vertonen die de wet vereist om te spreken van een document
van persoonlijke aard (zie ook hierna: punt 3.1.4.).
3.1.2. Geheimhouding van informatie in bestuursdocumenten
Op grond van artikel 32 van de Grondwet van de wet van 11 april 1994
wordt elk bestuursdocument geacht openbaar te zijn. Dit geldt ook voor
databanken ongeacht de inhoud die daarin aanwezig is. Burgers en
bedrijven die informatie verstrekken aan een administratieve overheid
worden geacht zich bewust te zijn van dit grondwettelijk principe. Er
moet dan ook niet uitdrukkelijk worden gemeld dat verstrekte gegevens
het voorwerp kunnen uitmaken van een openbaarmaking.
Op die principiële openbaarheid zijn evenwel uitzonderingen.
Uitzonderingen en andere beperkingen zijn maar mogelijk voor zover ze
door een formele wetgever worden opgelegd en verband houden met een
aangelegenheid die tot zijn bevoegdheid behoort. Deze
uitzonderingsgronden zijn onder meer terug te vinden in artikel 6 van de
wet van 11 april 1994. De inroepbaarheid van deze
uitzonderingsgronden kan slechts gebeuren op het ogenblik dat er een
5
aanvraag tot openbaarmaking wordt ingediend. De inroepbaarheid van
de uitzonderingsgronden is immers relatief en tijdsgerelateerd.
Bovendien zijn de uitzonderingsgronden maar inroepbaar voor zover de
voorwaarden waaronder ze zijn geformuleerd, gerespecteerd zijn en het
inroepen ervan in concreto wordt gemotiveerd. Hieruit vloeit voort dat
voorafgaandelijk geen toezeggingen kunnen worden gedaan aan burgers
dat bepaalde door hen verstrekte informatie niet openbaar zal worden
gemaakt. De Commissie wenst er op te wijzen dat het de wetgever ook
vrijstaat om de inroepbaarheid van de uitzonderingsgronden voorzien in
de wet van 11 april 1994 niet van toepassing te maken voor bepaalde
databanken of documenten als hij zonder meer stelt dat ze openbaar zijn,
waarbij de wetgever een belangenafweging dient te maken met de
grondwettelijke bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
De openbaarheid van bestuur garandeert slechts een recht van toegang
tot bestuursdocumenten zoals ze bestaan. De openbaarheidswetgeving
doet dan ook geen uitspraak over de kwaliteit van de informatie in een
bestuursdocument. Dat gegevens in een databank nog niet zijn getoetst
aan bepaalde kwaliteitseisen vooraleer ze actief worden openbaar
gemaakt, doet niets af van het feit dat in casu de gegevens moeten
worden beschouwd als gegevens die een betrokkene aan de FOD Justitie
heeft bezorgd waarbij er mag worden vanuit gegaan dat die betrokkene
oordeelde dat ze volledig waren. Eigen aan een databank is trouwens dat
ze voortdurend aan de werkelijkheid wordt aangepast. Op een bepaald
moment in de tijd vormen het wel degelijk afgewerkte gegevens, ook al
kunnen ze nadien ten gevolge van een aanvaardingsprocedure of omdat
de realiteit waarop ze betrekking hebben zich wijzigt, worden aangepast.
Zoals de Commissie al eerder heeft gesteld, is het daarom aangewezen
dat wanneer een bepaald bestuursdocument aanleiding zou kunnen
geven tot misvatting, in dit geval de administratieve overheid een
toelichtende nota opstelt, waarin zij deze probeert te voorkomen.
3.1.3 Specifieke geheimhouding
Een uitzonderingsgrond kan niet op algemene wijze worden ingeroepen.
Er dient dus geval per geval, dit is voor elke aanvraag specifiek worden
nagegaan of er voor de informatie waarom verzocht is, een of meer
uitzonderingen moeten of kunnen worden ingeroepen. Zo zal de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994 niet
zomaar voor alle persoonsgegevens kunnen worden ingeroepen: er zal in
6
concreto moeten worden aangetoond dat de openbaarheid afbreuk doet
aan de persoonlijke levenssfeer. Het is niet omdat de openbaarmaking
van bepaalde informatie betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer
dat hierdoor automatisch de persoonlijke levenssfeer wordt aangetast
(RvS, arrest nr. 234.609 van 2 mei 2016). Bovendien moet rekening
worden gehouden met het feit dat bepaalde informatie door de
betrokkene zelf op een of andere manier openbaar kan gemaakt zijn. In
dit geval kan niet worden gesteld dat de openbaarmaking van deze
informatie afbreuk doet aan hun persoonlijke levenssfeer. In dit
perspectief dient ook een onderscheid te worden gemaakt tussen
telefoonnummers die beroepsmatig zijn en persoonlijke
telefoonnummers. Dit is ook het geval voor adresgegevens die betrekking
hebben op de plaats waar een beroep wordt uitgeoefend enerzijds en de
privé-woonplaats anderzijds. De Commissie wenst er ten slotte op te
wijzen dat niet om het even welke potentiële afbreuk in aanmerking
komt, maar dat deze afbreuk zich met een voldoende mate van
waarschijnlijkheid kan voordoen.
De beslissing over de inroepbaarheid van een uitzonderingsgrond wordt
genomen door een federale administratieve overheid en bijgevolg niet
door de betrokkene. Dit verhindert niet dat wanneer een administratieve
overheid twijfels heeft over de inroepbaarheid van een
uitzonderingsgrond contact opneemt met de betrokkene om een juiste
inschatting en concrete motivering te kunnen maken. Soms bepaalt de
wet zelf dat de betrokkene ook al is een uitzonderingsgrond van
toepassing en moet een administratieve overheid in eerste instantie
beslissen dat bepaalde informatie op grond hiervan niet openbaar is,
vooralsnog kan beslissen dat de gevraagde informatie openbaar kan
worden gemaakt.
3.1.4. Garanties met betrekking tot het (her)gebruik van
persoonsgegevens
De Commissie wenst erop te wijzen dat ook al moet de toegang tot
bestuursdocumenten enkel en alleen worden beoordeeld op grond van de
wetgeving die de openbaarheid van bestuur regelt die niet noodzakelijk
enkel de wet van 11 april 1994 is, dat de openbaar gemaakte informatie
of documenten niet automatisch vrij gebruikt mogen worden, laat staan
hergebruikt mogen worden. Voor het hergebruik van
bestuursdocumenten bestaat een afzonderlijk wettelijk kader dat moet
7
worden gerespecteerd en dat zowel eigen procedureregels als
beperkingen bevat.
Het gebruik en hergebruik van persoonsgegevens moet bovendien
voldoen aan alle voorwaarden die aanwezig zijn in de wet van 8
december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten
opzichte van de verwerking van persoonsgegevens en vanaf 25 mei 2018
de Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad
van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het
vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG
en eventuele andere Europese en internrechtelijke wetgeving van
toepassing op de verwerking van persoonsgegevens. De Commissie wenst
erop te wijzen dat het niet respecteren van deze wetgeving aanleiding
kan geven tot burgerrechtelijke vergoedingen en strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke sancties.
Brussel, 7 mei 2018.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster