Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 28/03/2018
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
28 maart 2018
ADVIES 2018-21
met betrekking tot het verkrijgen van een kopie van
een “alle studies en adviezen die in de huidige
legislatuur werden besteld”
(CTB/2018/18)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 12 februari 2018, vraagt de heer Kristof Clerix,
werkzaam als journalist bij Knack aan de minister van Landsverdediging,
belast met ambtenarenzaken, om een kopie in digitale vorm van alle
studies en adviezen die in de huidige legislatuur door zijn administratie
zijn besteld.
1.2. Bij e-mail van 12 februari 2018 oordeelt de Chef van het
Administratief en Technisch Secretariaat dat de vraag niet ontvankelijk is
wegens onvoldoende concreet. Opdat de vraag ontvankelijk zou zijn, is
noodzakelijk dat de aanvrager nauwkeurig aangeeft voor welke
aangelegenheid (of aangelegenheden) hij toegang tot de verrichte studies
en adviezen wenst te ontvangen. Zonder die gegevens kan er, vanuit
praktisch en juridisch oogpunt, geen verder gevolg worden gegeven aan
de aanvraag.
1.3. Bij e-mail van 5 maart 2018 dient de aanvrager bij de Minister van
Landverdediging een verzoek tot heroverweging in. Bij e-mail van
dezelfde dag vraagt hij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd, om een advies.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
De aanvrager heeft immers in overeenstemming met artikel 8, § 2 van de
wet van 11 april 1994 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur’
tegelijkertijd met het verzoek tot heroverweging aan de betrokken
minister een verzoek om advies ingediend bij de Commissie.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Artikel 32 van de Grondwet kent aan eenieder een recht van toegang tot
bestuursdocumenten toe. De wetgever kan procedureregels opleggen,
maar deze mogen nooit van dien aard zijn dat het fundamentele recht
zou worden gehypothekeerd. Om die reden moeten procedureregels
zoveel mogelijk in het licht van het grondrecht soepel worden ingevuld.
3
De federale wetgever heeft het recht van toegang onderworpen aan de
vereiste om een aanvraag schriftelijk in te dienen. Deze moet op grond
van artikel 5 van de wet van 11 april 1994 onder meer volgende
informatie bevatten “De vraag vermeldt duidelijk de betrokken
aangelegenheid en, waar mogelijk, de betrokken bestuursdocumenten”.
Deze formulering kwam er op voorstel van de Raad van State (Parl. St.
Kamer, 1992 - 1993, nr. 1112/1, 33) als gevolg van een amendement
(Parl. St. Kamer, 1992 - 1993, nr. 1112/4, 3; Parl. St. Kamer, 1992 - 1993,
nr. 1112/13, 52). Voor deze formulering werd gekozen, omdat ze veel
minder ruimte biedt aan de administratie om de aanvraag te verwerpen
op grond van een te vage formulering. Omwille van de complexiteit van
de administratie en de afwezigheid van registers van de bij het bestuur
aanwezige bestuursdocumenten ging de wetgever er van uit dat de
aanvrager slechts in uitzonderlijke omstandigheden precies de
documenten kan aanduiden die hij nodig heeft. Op deze wijze werd een
vergelijk gevonden tussen twee extreme houdingen: hetzij het
systematisch vragen van de precieze aanduiding van het gevraagde
document, met zijn datum en zijn officiële verwijzing, hetzij volstaan
met een loutere aanduiding van de inhoud. Om de vraag te
beantwoorden of een aanvraag voldoende duidelijk omschreven is, dient
te worden uitgegaan van de aanvrager die een grondrecht van toegang
tot bestuursdocumenten is toegekend. In welke mate is hij in de
mogelijkheid voldoende te maken tot welk(e) bestuursdocument(en) hij
toegang wenst te krijgen. De wetgever heeft trouwens ook een
begrenzing ingeschreven door te bepalen dat de aanvraag niet kennelijk
te vaag geformuleerd mag zijn en niet kennelijk onredelijk mag zijn
(artikel 6, § 3, 3° en 4° van de wet van 11 april 1994). Beide vormen een
grond voor de weigering mits afdoende motivering van de aanvraag tot
openbaarmaking.
De Commissie meent dat de aanvraag voldoende duidelijk is
geformuleerd, namelijk “alle studies en adviezen die in de huidige
legislatuur door u of uw administratie zijn besteld”. Er kan moeilijk
worden beweerd dat deze aanvraag te vaag zou zijn. Deze
uitzonderingsgrond kan immers maar worden ingeroepen wanneer een
ambtenaar die normaal vertrouwd is met de materie helemaal geen idee
heeft wat de aanvrager met zijn aanvraag bedoelt. Dit is hier niet aan de
orde. Het feit dat enkel studies en adviezen worden beoogd die in de
huidige legislatuur zijn besteld, vormt een afdoende begrenzing van het
voorwerp van het openbaarheidsverzoek De Commissie ziet trouwens
4
niet in hoe te dezen een aanvrager zijn aanvraag preciezer zou kunnen
formuleren, aangezien een burger niet kan weten of er al dan niet
adviezen besteld zijn geweest en wat de inhoud van deze studies en
adviezen kan zijn. Daarom mag worden verwacht dat als een
administratieve overheid meent dat de vraag kennelijk onredelijk is, ze
de nodige initiatieven neemt, opdat een aanvrager zijn aanvraag verder
zou kunnen specifiëren. Dit houdt niet noodzakelijk in dat de
administratieve overheid een lijst opstelt van alle documenten die als
studies of adviezen kunnen worden gekwalificeerd. Het recht van
toegang tot bestuursdocumenten houdt immers enkel een recht van
toegang tot bestaande bestuursdocumenten in en vereist niet dat om aan
het verzoek van de aanvrager te voldoen bestuursdocumenten zouden
moeten worden aangemaakt. Het is voldoende dat de aanvrager wanneer
zijn aanvraag op het eerste gezicht kennelijk onredelijk is, de facto in de
mogelijkheid wordt gesteld om zijn vraag redelijk te maken. De
Commissie wenst er immers op te wijzen dat de afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar rechtspraak eisen stelt
met betrekking tot de mogelijkheid om deze uitzonderingsgrond in te
roepen. De kennelijke onredelijkheid in de wet van 11 april 1994 is
immers - zoals ook de Commissie in het verleden heeft gesteld - slechts
een facultatieve uitzonderingsgrond. Dit betekent dat hoe dan ook een
federale administratieve overheid er niet toe gehouden is de
openbaarmaking te weigeren, zelfs niet wanneer het zou gaan om een
kennelijk onredelijke aanvraag. Dit kan slechts nadat ze behoorlijk in
concreto argumenten heeft aangebracht.
De Commissie wenst ook de rechtspraak van de Raad van State in
herinnering te brengen dat een administratieve overheid zich zo dient te
organiseren dat zij kan ingaan op een redelijk verzoek dat door een
aanvrager aan haar werd gericht (RvS arrest nr. 225.549 van 21
november 2013). Dit vloeit voort uit een positieve verplichting die uit
artikel 32 van de Grondwet voortvloeit.
De Commissie is dan ook van oordeel dat het verzoek om advies gegrond
is omdat het Ministerie van Landsverdediging niet zonder meer, d.w.z.
zelfs zonder nog maar aan te geven waarom de aanvraag kennelijk
onredelijk zou zijn of, zonder de aanvrager nog maar te verzoeker de
aangelegenheid/aangelegenheden te specifiëren, de aanvraag kan
afwijzen. De aanvrager heeft immers duidelijk het type van
bestuursdocumenten omschreven, waarvan hij de toegang wenst te
5
krijgen. Wanneer zou blijken dat de aanvraag kennelijk onredelijk zou
zijn, dan is het Ministerie ertoe gehouden de aanvrager te ondersteunen
om zijn aanvraag verder te begrenzen. Hoe dan ook kan de
uitzonderingsgrond van de kennelijke onredelijkheid slechts worden
ingeroepen wanneer duidelijk is gebleken dat dit afdoende in concreto
kan worden gemotiveerd.
Brussel, 28 maart 2018.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster