Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 12/02/2018
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
12 februari 2018
ADVIES 2018-13
met betrekking tot het verkrijgen van toegang tot
afgesloten (huur-)overeenkomsten met de Koninklijke
Schenking
(CTB/2018/10)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij e-mail van 2 oktober 2017 vraagt de heer Steven Vanden
Bussche aan de Koninklijke Schenking om toegang tot de (huur-) en of
andere overeenkomst(en) die afgesloten werden met Marnix Galle en
Michèle Sioen voor het kasteel Stuivenberg.
1.2. Bij e-mail van 22 januari 2018 wendt de aanvrager zich tot de FOD
Financiën om zijn aanvraag te bekijken en hem door te verwijzen naar
de juiste instantie.
1.3. Bij e-mail van 22 januari 2018 antwoordt de Koninklijke Schenking
aan de aanvrager dat het niet toegelaten is de details van privé- of
commerciële overeenkomsten afgesloten met derden te publiceren. De
privacywet verbiedt de mededeling van de persoonlijke gegevens van de
medecontractanten van de Koninklijke Schenking.
1.4. Bij e-mail van 22 januari 2018 verzoekt de aanvrager om de
verslagen/notulen van de raad van bestuur of het orgaan dat besliste om
een erfpachtovereenkomst af te sluiten voor het kasteel Stuivenberg, in
te zien.
1.5. Bij e-mail van 22 januari 2018 verwijst de Koninklijke Schenking
door naar het antwoord op de Schriftelijke vraag en antwoord nr. 1854
door de Minister van Financiën
(http://www.lachambre.be/kvvcr/showpage.cfm?section=qrva&language
=nl&cfm=qrvaXml.cfm?legislat=54&dossierID=54-B134-902-1854-
2016201718637.xml). In zijn antwoord stelde de minister het volgende:
“Overeenkomstig artikel 4 van het koninklijk besluit van 9 april 1930
houdende organiek reglement van de Koninklijke Schenking, heb ik het
principe goedgekeurd van het verhuren van een gedeelte van het domein
van Stuyvenberg (begrijpend kasteel, hoeve, conciërgewoning,
aanhorigheden en park) voor 30 jaar. Op basis van de privacywetgeving
kunnen persoonlijke gegevens van de medecontractanten niet worden
meegedeeld.”
1.5. Bij e-mail van 22 januari 2018 verzoekt de aanvrager om een
formeel antwoord in het kader van de wetgeving openbaarheid van
bestuur.
3
1.6. Bij e-mail van 23 januari 2018 verwijst de Koninklijke Schenking
naar de uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 2, 1° en 3° van de
wet van 11 april 1994 om haar weigering te motiveren.
1.7. Bij e-mail van 5 februari 2018 verzoekt de aanvrager de Commissie
voor de toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur om een advies.
1.8. Bij e-mail van 8 februari 2018 verzoekt het secretariaat van de
Commissie dat de aanvrager een kopie doorstuurt van het verzoek tot
heroverweging.
1.9. Bij e-mail van 9 februari 2018 bezorgt de aanvrager de Commissie
het ontbrekende document.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de aanvraag ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers tegelijkertijd, zoals artikel 8, § 2 van de wet van
11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur voorschrijft, een
verzoek tot heroverweging ingediend bij de Koninklijke Schenking.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. De kwalificatie als federale administratieve overheid
Om de gegrondheid van de adviesvraag op dit punt te kunnen
beoordelen, dient in de eerste plaats te worden nagegaan of de
Koninklijke Schenking een federale administratieve overheid in de zin
van de wet van 11 april 1994 is. Het recht van toegang zoals
gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april
1994 geldt slechts ten aanzien van bestuursdocumenten. Een
bestuursdocument is “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een
administratieve overheid beschikt” (zie artikel 1, tweede lid, 2° van de
wet). Een administratieve overheid wordt door de wet van 11 april 1994
gedefinieerd als “een administratieve overheid als bedoeld in artikel 14
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State” (zie artikel 1,
tweede lid, 1° van de wet).
Grondrecht als uitgangspunt
4
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
De grondwetgever had dus onmiskenbaar een ruim personeel
toepassingsgebied op het oog, maar liet de invulling over aan de
wetgever. Gelet op het gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de
wetgever voor een zo ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag
de wetgever wanneer hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen
voor het begrip “administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo
beperkt invullen dat de wet in strijd zou zijn met het brede
toepassingsgebied dat de grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid, ervan, van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Notie (federale) «administratieve overheid»
5
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
ttot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
6
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
7
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
8
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2017, p. 132, omschreven als “de met een louter adviserende
bevoegdheid belaste lichamen […] waaraan de wetgever
rechtspersoonlijkheid en een patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid
heeft verleend”; op federaal niveau gaat het, bijvoorbeeld, om de
Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de
Middenstand en de Nationale Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
9
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.
Kwalificatie van de Koninklijke Schenking
De Koninklijke Schenking is een zelfstandige openbare instelling van de
Staat en staat onder het toezicht van de minister van Financiën
(koninklijk besluit van 9 april 1930, BS 29 mei 1930). De Koninklijke
Schenking bezit een eigen rechtspersoonlijkheid en een volledige
financiële autonomie. De Koninklijke Schenking moet dan ook worden
beschouwd als een administratieve overheid in de zin van artikel 14, § 1
van de RvS-wet. De Commissie stelt bovendien vast dat de Koninklijke
Schenking die kwalificatie ook niet betwist en uitdrukkelijk verwijst
naar de wet van 11 april 1994 om een verzoek tot openbaarmaking van
een bestuursdocument af te wijzen.
3.2. De openbaarmaking van het gevraagde verslag/de gevraagde
verslagen
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 huldigen
principieel het recht van toegang tot alle bestuursdocumenten. De
toegang tot bestuursdocumenten kan slechts worden geweigerd wanneer
één of meer uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden
ingeroepen die zich bevinden in artikel 6, §§ 1 en 2, van de wet van 11
april 1994 en dit inroepen in concreto en op pertinente wijze kan
worden gemotiveerd. Slechts uitzonderingsgronden die bij wet zijn
opgelegd, kunnen worden ingeroepen en bovendien geldt dat ze
beperkend moeten worden geïnterpreteerd (Arbitragehof, arrest nr.
17/97 van 25 maart 1997, overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest
nr. 150/2004 van 15 september 2004, overweging B.3.2). In die gevallen
waarin de aanvraag wordt gericht tot de gemeente, dan kan deze
eventueel ook de afwezigheid van het belang inroepen dat nodig is om
toegang te krijgen tot een document van persoonlijke aard en de
uitzonderingsgronden vermeld in artikel 7 van de wet van 12 november
1997 ‘betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en
gemeenten’.
De Koninklijke Schenking roept de artikelen 6, § 2, 1° en 3° van de wet
van 11 april 1994 in om de toegang tot de verslagen/notulen van de raad
van bestuur of het orgaan dat besliste om een erfpachtovereenkomst af te
10
sluiten voor het kasteel Stuivenberg te weigeren. Artikel 6, § 2, 1° van de
wet van 11 april 1994 bepaalt dat een administratieve overheid de
openbaarmaking moet afwijzen als zij vaststelt dat de openbaarmaking
afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer. Om deze
uitzonderingsgrond in te roepen moet echter in concreto worden
aangetoond dat niet enkel de informatie op de persoonlijke levenssfeer
betrekking heeft, maar bovendien dat de openbaarmaking schade
toebrengt aan de persoonlijke levenssfeer. De Koninklijke Schenking
heeft nagelaten dit in concreto te motiveren en op deze manier ten
onrechte de openbaarmaking van bepaalde informatie geweigerd.
Artikel 6, § 2, 3° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat een
administratieve overheid de openbaarmaking moet afwijzen als zij
vaststelt dat een administratieve overheid afbreuk doet aan het geheim
van de beraadslagingen van de federale Regering en van de
verantwoordelijke overheden die afhangen van de federale uitvoerende
macht, of waarbij een federale overheid betrokken is. In eerdere
adviezen heeft de Commissie duidelijk gemaakt dat deze
uitzonderingsgrond enkel bescherming biedt voor de persoonlijke
standpunten van de verschillende leden die deelnemen aan de
beraadslaging(en) en niet op de uitkomst van die beraadslaging. Ook nu
weer laat de Koninklijke Schenking na om in concreto aan te tonen dat
aan de voorwaarden voldaan is om deze uitzonderingsgrond in te roepen.
In elk geval kan informatie slechts aan de openbaarmaking worden
onttrokken in de mate deze onder één of meer uitzonderingsgronden
valt en moet alle andere informatie in een bestuursdocument openbaar
worden gemaakt (cfr. artikel 6, § 4, van de wet van 11 april 1994).
Brussel, 12 februari 2018.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster