Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 18/12/2017
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
18 december 2017
ADVIES 2017-57
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot het volledige fiscaal dossier
(CTB/2017/91)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 4 oktober 2017 vraagt meester Alain Hinderyckx
namens het college van Voorlopig Bewindvoerders aangesteld voor de
NV Belgian Boat Service en de NV Euro Boat aan de FOD Financiën om
inzage van het volledige administratieve dossier van zijn cliënten.
1.2. Bij brief van 27 oktober 2017 meldt de FOD Financiën dat met
betrekking tot de aanvraag tot inzage met betrekking tot Euro Boat NV
geen papieren dossiers van de lokale controlediensten beschikbaar zijn
bij de Algemene Administratie van de Bijzondere Belastinginspectie,
Gewestelijke Directie Gent, zodat in dit geval het verzoek tot inzage en
afschrift dient gericht te worden aan de lokale controlediensten bevoegd
voor inkomstenbelastingen en BTW. De Bijzondere Belastinginspectie
(BBI) heeft zich gebaseerd op de informatie die in elektronische vorm
beschikbaar is in de fiscale databanken. Inzage werd evenwel toegestaan
op 27 oktober 2017 waarbij evenwel geen inzage werd verleend tot een
deel van het dossier omwille van volgende redenen afzonderlijk of
samengenomen:
- de geheimhouding van de identiteit van de persoon die het
document of de inlichting vertrouwelijk aan de administratieve
overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar of
strafbaar geacht feit (artikel 6, § 1, 8° van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur);
- de bescherming van de openbare orde, ingegeven door de zorg om
de verstandhouding tussen de burgers te bewaren (art. 6, § 1, 4°
van de wet van 11 april 1994);
- het betreft bestuursdocumenten waarvan de openbaarmaking kan
leiden tot een misvatting omdat het document nog niet af is (art.
6, § 3, 1° van de wet van 11 april 1994);
- een federaal economisch of financieel belang, de munt of het
openbaar krediet (artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994);
- het feit dat het gaat om documenten die slechts gedeeltelijk mogen
openbaar gemaakt worden op basis van een bij wet ingestelde
geheimhoudingsplicht (artikel 6, § 2, 2°, samen met artikel 6, § 4
van de wet van 11 april 1994).
De fiscale administratie wijst erop dat de aanvrager geen belang heeft
ingeroepen voor de inzage van de betrokken documenten en leidt hieruit
af dat het belang van de aanvrager louter een privaat belang kan zijn. De
afweging die moet worden uitgevoerd is deze tussen het veronderstelde
3
belang van de aanvrager en het beschermde belang, namelijk de
bescherming van de identiteit van de klachtindiener(s). Deze afweging
kan in voorliggend dossier alleen maar in het voordeel van het te
beschermen belang worden beslecht. De administratie heeft de
klachtindiener(s) een confidentiële behandeling van de klacht beloofd.
De bescherming van het door de Administratie verplicht in overweging
te nemen belang, zijnde de geheimhouding van de identiteit van de
klachtindiener(s), vindt haar grond in een algemeen belang, zijnde in
casu het belang dat de gemeenschap heeft bij het verkrijgen van
informatie ter bestrijding van de fiscale fraude, en aldus het vrijwaren
van de publieke middelen. De BBI verwijst hierbij naar de parlementaire
voorbereiding van de wet en het antwoord op een parlementaire vraag
van mevrouw Trees Pieters van 1 oktober 1997 (Vr. en Antw. Kamer
1997-1998, 5 januari 1998, p. 15.060-15.062 (Vr. nr. 1064 Trees Pieters);
BTW-Revue 1998, afl. 134, p. 218-220; Fiscoloog 1998, afl. 647, 3). Als
men de identiteit van de klachtindiener zou vrijgeven, of als informatie
wordt vrijgegeven waaruit de identiteit van de klachtindiener zou
kunnen worden afgeleid, heeft dit tot gevolg dat de klachtindiener(s) in
de toekomst niet langer relevante fiscale informatie wensen mee te delen
aan de fiscale administratie. Ook kan dit tot gevolg hebben dat in de
toekomst andere klachtindieners afzien van het melden van fiscaal
relevante informatie. Dit ongewenst gevolg moet worden vermeden
omdat het verkrijgen van fiscaal relevante informatie door de fiscale
administratie om fiscale fraude te bestrijden een belang is dat zwaarder
doorweegt dan het vermoedelijke huidig privaat belang.
Bovendien vreest de fiscale administratie in voorliggend dossier voor
represailles tegenover de klager(s), als de identiteit van deze persoon
(personen) en de inhoud van de klacht wordt geopenbaard aan derden of
mogelijke slechte verstandhouding met andere personen met zich teweeg
zal brengen. Derden kunnen zonder twijfel de persoon (personen) die de
inlichtingen aan de fiscale administratie heeft (hebben) verstrekt,
identificeren.
Verder wordt erop gewezen dat er geen andere documenten bestaan
tegenover de belastingplichtige zodat er ook geen inzage kan worden
verleend in documenten die nog niet bestaan op het moment van de
aanvraag. In één adem wordt daarmee gelijkgesteld de inzage in
documenten die nog niet af zijn, omdat de inzage aanleiding kan geven
tot misvattingen.
4
Ten slotte wordt gesteld dat geen inzage kan worden verleend in
documenten, waarin de concrete strategie voor de controleaanpak in het
dossier wordt vermeld.
1.3. In een brief van dezelfde datum wordt eenzelfde redenering
ontwikkeld ten aanzien van de aanvraag tot het belastingdossier van
Belgian Boat Service NV.
1.4. Bij brief van 24 november 2017 vraagt de heer Alain Hinderyckx
dat de FOD Financiën haar beslissing tot gedeeltelijke weigering zou
heroverwegen. Tegelijkertijd vraagt hij de Commissie voor de toegang tot
en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, hierna Commissie genoemd, om een advies.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat het verzoek om advies ontvankelijk is.
Het verzoek om advies aan de Commissie en het verzoek tot
heroverweging aan de FOD Financiën werden immers gelijktijdig
ingediend zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur voorschrijft.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. Basisprincipe
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer één of meer uitzonderingsgronden
kunnen of moeten worden ingeroepen die zich bevinden in artikel 6, §§
1 en 2 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in concreto en op
pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts uitzonderingsgronden
die bij wet zijn opgelegd kunnen worden ingeroepen en bovendien geldt
dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten worden (Arbitragehof, arrest
nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof,
arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004, overweging B.3.2).
5
3.2. Het recht van toegang heeft slechts betrekking op bestaande
documenten
De Commissie wenst vooreerst te benadrukken dat het recht van toegang
zoals gegarandeerd door artikel 32 Gw. en de wet van 11 april 1994
slechts betrekking hebben op bestaande documenten en dat op grond
hiervan geen verplichting kan worden afgeleid om bepaalde
bestuursdocumenten tot stand te brengen.
3.3. Een beperkte mogelijkheid om een belang te eisen van de aanvrager
Op grond van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur moet een aanvrager nooit een belang aantonen tenzij voor
documenten van persoonlijke aard. Een document van persoonlijke aard
is een “bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel
bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar
natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het
ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen”.
Voor zover een waardeoordeel of een gedragsbeschrijving betrekking
heeft op een rechtspersoon, is geen sprake van een document van
persoonlijke aard en moet voor de toegang tot dergelijke informatie geen
belang worden aangetoond. De fiscale administratie toont niet aan dat in
het dossier informatie aanwezig is die onder de kwalificatie document
van persoonlijke aard valt. Voor zover zij dat ook niet aantoont, kan zij
geen belang vereisen in hoofde van de aanvrager.
3.4. De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden
De Commissie wenst er op te wijzen dat een administratieve overheid de
inzage in een bestuursdocument kan weigeren als een of meer
uitzonderingsgronden moeten of kunnen worden ingeroepen. Wel
kunnen in principe geen uitzonderingsgronden worden ingeroepen die
tot doel hebben de vertrouwelijkheid van de betrokken firma’s te
garanderen waarvan de aanvrager optreedt namens de
belastingplichtigen.
De fiscale administratie roept verschillende uitzonderingsgronden in op
grond waarvan zij meent de toegang tot bepaalde informatie of bepaalde
documenten te weigeren. De Commissie onderzoekt in welke mate deze
al dan niet de geheimhouding kunnen verantwoorden.
6
De uitzonderingsgronden vermeld in artikel 6, § 1 van de wet van 11
april 1994 kunnen slechts worden ingeroepen als er een
belangenafweging in concreto plaatsvindt, waarbij openbaarheid enkel
kan worden geweigerd indien het bestuur na een onderzoek van de
concrete omstandigheden van de zaak vaststelt dat de openbaarmaking
niet opweegt tegen de bescherming van het betrokken belang, dit in
tegenstelling tot de uitzonderingsgronden in artikel 6, § 2 van de wet van
11 april waarbij van zodra de informatie onder de betrokken
uitzonderingsgrond valt, de openbaarheid moet worden geweigerd en
geen belangenafweging plaatsvindt.
3.4.1. De inroepbaarheid van artikel 6, § 1, 4° van de wet van 11 april
1994
In de eerste plaats roept de fiscale administratie artikel 6, § 1, 4° van de
wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur in om de
openbaarmaking te weigeren. Deze uitzonderingsgrond moet de fiscale
administratie inroepen wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van
de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de openbare
orde, de veiligheid of de verdediging van het land. Aan het begrip
openbare orde mag voorts ook geen ruime invulling worden gegeven en
moet het begrip in publiekrechtelijke zin worden begrepen. Uit aan de
Commissie verstrekte informatie blijkt dat als de identiteit van de
klachtindiener(s) op rechtstreekse wijze zou worden bekend gemaakt of
wanneer informatie zou worden vrijgegeven waaruit zijn/haar/hun
identiteit zou kunnen worden vastgesteld, redelijkerwijze kan worden
aanvaard dat er een risico bestaat dat zij zouden worden blootgesteld aan
represailles. De opname van de concrete informatie die dit standpunt
onderbouwt, mag echter op grond van artikel 4, 2° van de wet van 29 juli
1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandeling
niet worden vermeld.
3.4.2. De inroepbaarheid van artikel 6, § 1, 8° van de wet van 11 april
1994
Vervolgens roept de fiscale administratie ook artikel 6, § 1, 8° van de wet
van 11 april 1994 in op grond waarvan zij de openbaarmaking moet
weigeren wanneer zij vaststelt dat het belang van de openbaarheid niet
opweegt tegen de bescherming van de geheimhouding van de identiteit
van de persoon die het document of de inlichting vertrouwelijk aan de
7
administratieve overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar
of strafbaar geacht feit. Deze uitzonderingsgrond kan enkel worden
ingeroepen ter bescherming van de identiteit van de klachtindiener voor
zover die direct zou worden gegeven of indirect zou kunnen worden
afgeleid. Deze uitzonderingsgrond is echter aan voorwaarden verbonden,
namelijk de klachtindiener moet de vertrouwelijkheid hebben gevraagd
op het ogenblik van het indienen van de klacht en de feiten moeten
kunnen worden gekwalificeerd als een strafbaar feit of strafbaar geacht
feit. Aan de eerste voorwaarde is in casu voldaan: de fiscale administratie
heeft de Commissie de nodige informatie bezorgd waaruit blijkt dat om
de vertrouwelijkheid werd verzocht. Bovendien lijken de feiten
betrekking te hebben op het plegen van fiscale fraude, wat een strafbaar
feit is of op zijn minst als een strafbaar geacht feit moet worden
beschouwd. Argumenten dat eventueel in de toekomst personen zouden
aarzelen om in de toekomst nog fraude aan te geven als hun identiteit
niet vertrouwelijk zou worden gehouden, moeten niet meegenomen
worden.
3.4.3. De inroepbaarheid van artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april
1994
De inhoud van de klacht zelf kan niet aan de openbaarheid worden
onttrokken op grond van artikel 6, § 1, 8° van de wet van 11 april 1994,
maar kan eventueel wel aan de openbaarmaking worden onttrokken op
grond van artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april 1994 op grond
waarvan een federale administratieve overheid de openbaarmaking mag
afwijzen in de mate de vraag een advies of een mening betreft die uit
vrije wil en vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. Deze
uitzonderingsgrond kan slechts worden ingeroepen wanneer aan drie
voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats heeft deze
uitzonderingsgrond slechts betrekking op een opinie of een advies. In de
tweede plaats mag er geen juridische verplichting bestaan om de
betrokken informatie aan de administratieve overheid te verstrekken.
Ten slotte moet om de vertrouwelijkheid worden gevraagd op het
ogenblik van het verstrekken van de opinie of de mening aan de
administratieve overheid. Er kan niet worden betwist dat de klacht(en)
op vrijwillige wijze aan het fiscaal bestuur zijn verstrekt en dat de
klachtindiener(s) om de vertrouwelijkheid hebben gevraagd. Voor zover
het gaat om feiten – en dus niet op een opinie of advies - moet de fiscale
administratie deze echter openbaar maken.
8
3.4.4. De inroepbaarheid van artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april
1994
De fiscale administratie moet eventueel artikel 6, § 1, 6° van de wet van
11 april 1994 inroepen wanneer ze zou vaststellen dat het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen het belang van een federaal
economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet. In
heel wat adviezen van de Commissie, maar ook in de rechtspraak van de
Raad van State blijkt dat het fiscaal belang hieronder moet worden
begrepen. De fiscale administratie kan echter niet volstaan met vage
bewoordingen zoals de concrete strategie voor de controleaanpak in het
dossier en door op algemene wijze te verwijzen zonder een concrete
verwijzing naar de situatie van de belastingplichtige zelf. Motieven van
algemene aard die op gelijk welke belastingplichtige van toepassing
zouden kunnen zijn, volstaan niet om het recht van toegang te weigeren
(RvS, arrest nr. 71.688, 9 februari 1988, FJF 1999, 393. Voor zover de
fiscale administratie geen concrete argumenten aanbrengt, kan ze geen
beroep doen op deze uitzonderingsgrond.
3.4.5. De inroepbaarheid van artikel 6, § 1, 5° van de wet van 11 april
1994
Mits behoorlijke motivering in concreto moet de fiscale administratie
eventueel artikel 6, § 1, 5° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur inroepen voor zover wordt aangetoond dat het
belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de
opsporing en vervolging van strafbare feiten. Dit houdt in dat met
concrete elementen wordt weergegeven dat in één of meer documenten
informatie aanwezig is waarvan de openbaarmaking schade zou kunnen
toebrengen aan de opsporing en de vervolging van strafbare feiten. In elk
geval is in casu geen algemeen belang gediend met de openbaarmaking
van deze informatie, maar enkel een particulier belang.
3.4.6. De inroepbaarheid van artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11 april
1994
Verder roept de fiscale administratie artikel 6, § 3, 1° van de wet van 11
april 1994 in op grond waarvan een federale administratieve overheid
een vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument kan afwijzen in de mate dat de vraag een
9
bestuursdocument betreft waarvan de openbaarmaking, om reden dat het
document niet af of onvolledig is, tot misvatting aanleiding kan geven.
De Commissie wil opmerken dat deze uitzonderingsgrond maar kan
ingeroepen wanneer in concreto wordt aangetoond dat het “onvolledig
zijn” of “niet af zijn” van een bestuursdocument aanleiding tot misvatting
kan geven. Dit is in casu niet aangetoond. Het is onvoldoende om het
onafgewerkt of onvolledig karakter in te roepen om de openbaarmaking
te wijzigen.
3.4.7. De inroepbaarheid van artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994
Ten slotte verwijst de fiscale administratie naar artikel 6, § 2, 2° van de
wet van 11 april 1994 in combinatie met het zogenaamde ‘fiscaal
geheim’. Het fiscaal geheim beoogt enkel informatie te beschermen
tegenover derden en kan niet worden ingeroepen tegen de aanvrager
voor zover deze informatie betrekking heeft op de organisatie waarvoor
hij rechtens optreedt.
3.5. Het beginsel van de gedeeltelijke openbaarmaking
De Commissie wenst verder het principe van de gedeeltelijke
openbaarmaking in herinnering te brengen op grond waarvan slechts
informatie die onder een uitzonderingsgrond valt aan de
openbaarmaking kan worden onttrokken. Alle andere informatie moet
openbaar worden gemaakt.
Brussel, 18 december 2017.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster