Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 23/10/2017
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
23 oktober 2017
ADVIES 2017-48
met betrekking tot de toegang tot het logboek van de
provinciale crisiscel opgemaakt in het kader van de
treinramp te Wetteren
(CTB/2017/82)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 30 mei 2017 verzoeken meesters Pierre-M Louis en
Bernard Dubois, namens hun cliënt de NV van publiek recht Infrabel aan
de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen om een kopie van het
logboek van de crisiscel dat tijdens en na het treinongeval te Wetteren
op 4 mei 2013 werd opgemaakt.
1.2. Bij brief van 27 juni 2017 antwoordt de voorzitster van het
Directiecomité van de FOD Binnenlandse Zaken in antwoord op de
hiervoor vermelde aanvraag dat er geen gunstig gevolg gegeven kan
worden aan de aanvraag tot afschrift van het desbetreffende logboek op
basis van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur noch op basis van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de
openbaarheid van bestuur. Overeenkomstig artikel 6, § 4, 6° van de
bijzondere wet tot hervorming van de instellingen van 8 augustus 1980
behoren de civiele bescherming en de rampenbestrijding tot de
bevoegdheid van de federale overheid. Bijgevolg vallen eventuele
bestuursdocumenten in het kader van voormelde bevoegdheden onder
de federale openbaarheidswetgeving en niet onder het toepassingsgebied
van het decreet van 26 maart 2004. De wijzen van openbaarmaking uit
de wet van 11 april 1994 zijn niet van toepassing indien ze ertoe strekken
bepaalde documenten te doen neerleggen voor een rechtscollege, als dat
rechtscollege de neerlegging ervan kan bevelen. Gelet op het feit dat er
reeds een procedure hangende is, dient de noodzaak van de overlegging
van het logboek voor de beslechting van het geschil door de rechter te
worden behandeld.
1.3. Omdat zij het niet eens zijn met het standpunt van de FOD
Binnenlandse Zaken dienen de advocaten bij brief van 5 juli 2017 bij de
FOD Binnenlandse Zaken een verzoek tot heroverweging in. Zij dienen
tegelijkertijd ook een verzoek om advies in bij de Commissie voor de
toegang tot bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd.
1.4. Omdat de Commissie op dat tijdstip buiten haar wil buiten werking
is, trekken de aanvragers de beide verzoeken in bij brief van 6 juli 2017.
3
1.5. De aanvragers dienen bij brief van 11 augustus 2017 een nieuw
verzoek tot heroverweging in bij de FOD Binnenlandse Zaken en een
nieuw verzoek om advies bij de Commissie.
1.6. Omdat de Commissie op dat tijdstip buiten haar wil nog steeds
buiten werking is, trekken de aanvragers de beide verzoeken in bij brief
van 8 september 2017.
1.7. De aanvragers dienen bij brief van 5 oktober 2017 een nieuw
verzoek tot heroverweging in bij de FOD Binnenlandse Zaken en een
nieuw verzoek om advies bij de Commissie.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van oordeel dat de aanvraag ontvankelijk is. De
aanvragers die namens hun cliënten optreden, hebben immers
tegelijkertijd - zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur voorschrijft – een verzoek tot
heroverweging is gericht aan de FOD Binnenlandse Zaken en een
verzoek om advies aan de Commissie, nadat zij eerdere verzoeken in die
zin hadden teruggetrokken.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
De fundamentele vraag die in dit geval rijst is of de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur toegepast kan worden als een
rechtszaak aanhangig is bij een rechtscollege en de gevraagde
bestuursdocumenten verband houden met het geschil. De Commissie
heeft sinds advies 2009-85 haar vroegere standpunt verlaten zonder
daarbij de rechtspraak van de Raad van State hierover uit het oog te
verliezen.
Uit de rechtspraak van de Raad van State (RvS nr. 51.549, 6 februari
1995, Michaux; RvS nr. 54.901, 29 augustus 1995, SA La Herseautoise;
RvS nr. 58.514, 8 maart 1996, Tarabichi en Keppens; RvS nr. 59.897, 5
juni 1996, Delahaut-Paindavine; RvS nr. 60.563, 27 juni 1996, Delwart;
RvS nr. 62.547, 14 oktober 1996, SA Electrification du Rail en Duchene;
RvS nr. 62.548, 14 oktober 1996, Simenon; RvS nr. 66.860, 18 juni 1997,
SPRL BA-WA; RvS nr. 94.082, 16 maart 2001, Louis; RvS nr. 94.419, 28
maart 2001, Swartenbroeckx en Vercruysse; RvS nr. 160.433, 22 juni
4
2006, Martin; RvS nr. 181.543, 31 maart 2008, Altruye; RvS nr. 181.544,
31 maart 2008, De Jongh; RvS nr. 190.238, 5 februari 2009, Vuzdugan)
blijkt dat dit rechtscollege zich onbevoegd verklaart om uitspraak te
doen over het verzoek tot vernietiging van een weigeringsbeslissing om
toegang te geven tot bestuursdocumenten, als aan volgende voorwaarden
is voldaan:
1. het openbaarheidsverzoek dat is geweigerd, strekt ertoe om
documenten aan te wenden voor een rechtscollege;
2. het rechtscollege is reeds geadieerd;
3. de overlegging van die documenten kan door dat rechtscollege worden
bevolen.
In het arrest Vuzdugan verwoordt de Raad van State dit als volgt:
"3.1. Alhoewel de Raad van State in beginsel bevoegd is, op grond van artikel
8, § 2, vierde lid, van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur, om kennis te nemen van beroepen gericht tegen beslissingen waarbij
de inzage in bestuursdocumenten wordt geweigerd, kan die bevoegdheid
beperkingen ondergaan ten gevolge van het feit dat de betwisting in verband
met de toegang tot bestuursdocumenten kadert in een geschil dat aanhangig is
bij een ander rechtscollege. Het staat dan aan dat andere rechtscollege om al
dan niet de overlegging van de betrokken stukken te bevelen. De Raad van
State zou zich mengen in het geding dat bij dat andere rechtscollege aanhangig
is, indien hij zich zou uitspreken over de wettigheid van de weigering van het
bestuur om de verzoeker toegang te verlenen tot de bedoelde stukken.
De bevoegdheid van de Raad van State, hem verleend bij artikel 8, § 2,
vierde lid, van de wet van 11 april 1994 houdt dus op te bestaan als een
rechtscollege is geadieerd dat zelf, met inachtneming van het recht van
verdediging, de neerlegging van documenten, kan bevelen. Weliswaar bestaat
er geen garantie dat het rechtscollege de neerlegging van deze stukken zal
bevelen. Het komt de Raad van State echter niet toe het risico van een
mogelijke verwerping van het verzoek tot neerlegging of inzage te voorkomen".
Uit het feit dat de Raad van State zich onbevoegd verklaart om in
lopende rechtsgedingen tussen te komen, mag echter niet worden
afgeleid dat de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur in die gevallen niet van toepassing zou zijn.
De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur is in
beginsel van toepassing op alle bestuursdocumenten. De reden waarom
iemand toegang wenst te krijgen en wat hij met de verkregen
5
bestuursdocumenten wenst aan te vangen, mag in principe geen rol
spelen bij de beoordeling over de vraag of hij toegang kan krijgen. Op
grond van artikel 32 van de Grondwet kunnen uitzonderingsgronden en
andere beperkingen op dit principe slechts bij wet, decreet of
ordonnantie worden vastgelegd. Dit fundamentele uitgangspunt blijkt
zowel uit de parlementaire voorbereiding van artikel 32 van de
Grondwet en van de wet van 11 april 1994, als uit de rechtspraak van het
Grondwettelijk Hof en van de Raad van State. De Commissie stelt vast
dat de wetgever geen specifieke uitzonderingsgrond in de wet van 11
april 1994 heeft opgenomen die het mogelijk maakt de toegang te
weigeren om reden dat het document verband houdt met een zaak die bij
een rechtscollege aanhangig is. Anderzijds heeft de wetgever ook geen
afbreuk willen doen aan de bestaande procedures voor rechtscolleges
door middel waarvan een rechtscollege de openbaarmaking kan bevelen
en aan de verhouding tussen de rechtscolleges.
De Commissie is dan ook van mening dat een bestuur toepassing moet
maken van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur wanneer het wordt gevraagd om een bestuursdocument
openbaar te maken ongeacht het feit of er een rechtscollege is geadieerd
en de vraag of het document verband houdt met dat geschil.
De Commissie wenst er verder op te wijzen dat de procedure op grond
van artikel 871 Ger.W. een specifieke finaliteit heeft, namelijk de rechter
toelaten om op verzoek van één van de partijen documenten in de zaak
te betrekken die kunnen leiden tot de oplossing van het voor hem
voorgelegde geschil. Het al dan niet beoordelen van de aanvraag op
grond van artikel 871 Ger.W. is dan ook wezenlijk verbonden met het
geschil. De NV Infrabel wenst trouwens niet enkel het logboek te
betrekken in een geschil dat voor de rechter aanhangig is, maar evenzeer
met het oog op andere doeleinden, namelijk om zelf te kunnen nagaan
welke van de door haar gemaakte kosten zij zal kunnen verhalen en van
welke betrokkene en om haar schadeclaim op correcte wijze te kunnen
begroten. Een verwijzing naar artikel 871 Ger.W. als grondslag voor het
verkrijgen van toegang tot een bestuursdocument, zou dan ook een
onevenredige beperking inhouden van het grondrecht vervat in artikel
32 Gw. dat aan iedereen toekomt. De Commissie wenst wel op te merken
dat de rechter bij wie een rechtsgeding aanhangig is er niet toe gehouden
is om een bestuursdocument verkregen op grond van de wet van 11 april
6
1994 bewijswaarde toe te kennen in het kader van het voor hem
neergelegde geschil.
Wel is het, op grond van de rechtspraak van de Raad van State, zo dat om
toegang te krijgen tot het bewuste bestuursdocument na een definitieve
weigering door het bestuur de aanvrager zich in dat geval moet wenden
tot het rechtscollege dat bevoegd is om uitspraak te doen over het
geschil. Het is dat rechtscollege - mogelijk de Raad van State zelf - dat in
het kader van de beslechting van het geschil zal moeten oordelen of het
bewuste bestuursdocument noodzakelijk is om uitspraak te doen en er in
voorkomend geval de neerlegging van te bevelen.
Brussel, 23 oktober 2017.
F. SCHRAM K. LEUS
secretaris voorzitster