Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 5/9/2016
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
5 september 2016
ADVIES 2016-78
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot het volledige fiscaal dossier
(CTB/2016/75)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij brief van 23 maart 2016 vraagt de heer Dirk Van Belle namens de
heer X en mevrouw Y om inzage van het administratief dossier.
1.2. Bij brief van 6 juni 2016 weigert de fiscale administratie om toegang
te verlenen tot het betrokken administratief dossier. Op grond van
artikel 6, § 1, 3° van de wet van 11 april 1994 wordt geweigerd om inzage
te verlenen in de briefwisseling met de Franse bevoegde autoriteit omdat
dit de Belgische federale internationale betrekkingen in gevaar zou
brengen. Daarbij wordt verwezen naar de commentaar bij artikel 25 van
het Modelverdrag OESO, waarop artikel 24 van het Belgisch-Franse
dubbelbelastingverdrag geïnspireerd werd, meer bepaald in punt 61, dat
“however, disclosure to the taxpayer or his representatives of the papers
in the case does not seem to be warranted, in view of the special nature
of the procedure”. Verder wordt ook verwezen naar de commentaar 36
bij artikel 25 waarin gesteld wordt dat de procedure zich afspeelt op het
niveau van staten. Hieruit blijkt dat de betrokken belastingplichtige geen
enkele actieve rol speelt bij deze procedure. Bovendien heeft noch België
noch Frankrijk een voorbehoud gemaakt bij dit artikel. Indien de
Belgische administratie eenzijdig toch zou overgaan tot het openbaar
maken van de onderlinge briefwisseling tussen de staten, zal dit een
vertrouwensbreuk veroorzaken tussen de Belgische bevoegde autoriteit
en deze van de partnerstaat, in casu Frankrijk. Dit zal tot gevolg hebben
dat de bevoegde autoriteit van de partnerstaat België niet langer als een
betrouwbare onderhandelingspartner ziet, en dus ook niet langer beid zal
zijn om actief mee te zoeken naar een oplossing voor de ontstane dubbele
belasting. Het risico is dan ook niet onbestaande dat er in een aantal
gevallen geen oplossing zal gevonden worden voor de ontstane dubbele
belasting. Bovendien zou het nieuws, dat België bestempeld wordt als
niet-loyale partner, zich zeer snel verspreiden tussen de bevoegde
autoriteiten van de andere partnerstaten, waardoor het voor België bijna
onmogelijk zal worden om de procedure tot onderling overleg nog op
een bevredigende manier af te ronden en waardoor de Belgische
belastingplichtigen hier uiteindelijk het slachtoffer van worden. De
fiscale administratie besluit dat hieruit blijkt dat het briefwisseling niet
kan worden vrijgegeven omdat dit de federale internationale betrekking
zal schaden en dat de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van de internationale betrekkingen van België.
3
1.3. Omdat de aanvrager het niet eens is met dit standpunt, richt hij bij
brief van 29 juli 2016 een verzoek tot heroverweging tot de FOD
Financiën. Bij brief van dezelfde dag vraagt hij de Commissie voor de
toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd om een advies.
De Commissie ontvangt dit verzoek op 8 augustus 2016.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de aanvraag ontvankelijk is. De
adviesaanvrager heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD
Financiën en het verzoek om advies aan de Commissie.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. Voorafgaande opmerkingen
Voorafgaandelijk wenst de Commissie vooreerst op te merken dat er een
fundamenteel onderscheid bestaat tussen enerzijds de toegang tot
documenten in het kader van een procedure voor een rechter en
anderzijds de toegang tot bestuursdocumenten op grond van de
openbaarheidswetgeving. Waar in het eerste geval de toegang nauw
verbonden is met de gelijkwaardigheid van de partijen en het recht op
verdediging in het kader van een procedure voor de rechter en wordt
toegekend voor zover het verkrijgen van documenten leidt tot het
oplossen van het geschil dat voor de rechter is gebracht, wordt het recht
van toegang die iemand krijgt tot bestuursdocumenten die op hemzelf
betrekking hebben uitgeoefend binnen het kader van een publiek recht
van toegang. Het gevolg is dan ook dat de rechter in het eerste geval de
toegang kan toekennen los van het feit of er eventueel
uitzonderingsgronden die op de bepaalde informatie van toepassing
kunnen zijn binnen het kader van de openbaarheidswetgeving. In het
geval van de toepassing van de openbaarheidswetgeving mag geen
rekening worden gehouden met het doel dat met het verkrijgen van de
bestuursdocumenten wordt beoogd. Bovendien geldt dat waar
uitzonderingsgronden een relatief karakter hebben het door de wetgever
beschermde belang enkel kan worden afgewogen met het algemeen
belang dat gediend is met de openbaarmaking en niet met het bijzonder
belang dat iemand kan hebben om toegang te krijgen tot een
4
bestuursdocument. Het feit dat in een andere gelijkaardige zaak een
rechter de overlegging van bepaalde bestuursdocumenten heeft bevolen,
betekent nog niet dat deze bestuursdocumenten ook op grond van de wet
van 11 april 1994 openbaar dienen te worden gemaakt.
De Commissie kan zich enkel uitspreken in welke mate de
openbaarheidswetgeving werd gerespecteerd bij de weigering tot
openbaarmaking. Ook kan de Commissie zich niet uitspreken over
eventueel door de aanvrager ingeroepen schending van de beginselen
van behoorlijk bestuur.
Vervolgens wil de Commissie erop wijzen dat in het oorspronkelijk
verzoek de aanvraag beperkt was tot het administratief dossier van de
betrokkene. Dat de aanvraag op deze wijze geformuleerd voor gevolg
heeft dat het voorwerp van het recht van toegang hier toe beperkt dient
te worden en geen betrekking heeft op documenten aanwezig in een
ander dossier. Evenmin kan de aanvraag worden uitgebreid tot
documenten die weliswaar relevant zouden zijn voor de
belastingplichtige, maar door hun algemene aard niet in het
administratief dossier van betrokkene zouden zijn opgenomen.
3.2. De beoordeling van de inroepbaarheid van
uitzonderingsgronden
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die zich
bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
In principe heeft de aanvrager recht op toegang tot zijn eigen fiscaal
dossier zonder dat hij enig belang dient aan te tonen, tenzij er
5
documenten van andere natuurlijke personen zouden zijn opgenomen
die als documenten van persoonlijke aard zouden kunnen gekwalificeerd
worden. In dit geval moet de aanvrager zijn belang aantonen. Een
dergelijk belang is maar voorhanden voor zover hij aantoont dat de
betrokken informatie rechtstreeks van belang is voor zijn
belastingtoestand. Uit de aanvraag blijkt niet dat dergelijke informatie
voorhanden is.
Eventueel moeten of kunnen bepaalde uitzonderingsgronden worden
ingeroepen om de openbaarmaking te weigeren. In casu roept de fiscale
administratie artikel 6, § 1, 3° van de wet van 11 april 1994 in om de
openbaarmaking te weigeren. Dit artikel stelt dat een administratieve
overheid de openbaarmaking moet weigeren wanneer het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de federale
internationale betrekkingen van België.
De Commissie stelt vast dat de fiscale administratie in haar motivering
een algemene formulering gebruikt om de weigering op deze grondslag
te verantwoorden. Het is vaste adviespraktijk en rechtspraak dat de
fiscale administratie nooit een uitzonderingsgrond op een
gestandaardiseerde wijze inroept. Ze dient telkens met de concrete
elementen van de gevraagde bestuursdocumenten aantonen waarom in
casu de openbaarmaking schade zou kunnen toebrengen de Belgische
internationale relaties. Het is volgens de Commissie niet in te zien dat dit
het geval zou zijn wanneer het gaat om informatie die van belang is voor
de belastingplichtige om zijn eigen belastingsituatie beter te begrijpen en
die informatie specifiek op hem betrekking heeft. De Commissie wil er
wel op wijzen dat het belang dat de aanvrager inroept niet kan worden
meegenomen in de afweging van enerzijds het algemeen belang dat
gediend is met de openbaarmaking enerzijds en het beschermde belang
anderzijds. De aanvrager roept immers een persoonlijk belang in.
Het feit dat de fiscale administratie slechts één grondslag inroept om de
toegang tot het volledige dossier te weigeren gaat in tegen het feit dat de
FOD Financiën per bestuursdocument moet oordelen of er
uitzonderingsgronden van toepassing zijn en tegen het principe van de
gedeeltelijke openbaarmaking, op grond waarvan enkel informatie in een
bestuursdocument die onder een uitzonderingsgrond valt aan de
openbaarmaking kan worden onttrokken en waarbij tot alle andere
informatie in dat bestuursdocument toegang moet worden verleend.
6
Dat de fiscale administratie slechts één uitzonderingsgrond inroept,
betekent niet dat er eventueel geen andere uitzonderingsgronden de
toegang in de weg staan. In die zin wenst de Commissie artikel 6, § 1, 6°
van de wet van 11 april 1994 specifiek onder de aandacht te brengen. Dit
artikel bepaalt dat een administratieve overheid de openbaarheid moet
weigeren wanneer ze vaststelt dat de openbaarheid niet opweegt tegen
de bescherming van een federaal economisch of financieel belang, de
munt of het openbaar krediet, waaronder ook het fiscaal belang moet
worden begrepen. Om deze uitzonderingsgrond in te roepen is wel
vereist dat ze in concreto wordt gemotiveerd en dat een
belangenafweging zoals voor het inroepen van artikel 6, § 1, 3° van de
wet van 11 april 1994 wordt uitgevoerd.
Brussel, 5 september 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster