Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 1/2/2016
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
1 februari 2016
ADVIES 2016-14
met betrekking tot de weigering om toegang te geven
tot documenten in het bezit van de procureur-generaal
(CTB/2016/11)
2
1. Een overzicht
Op 10 december 2015 vraagt de heer X aan de procureur-generaal te
Antwerpen om inzage en afschrift van de brief van de secretaris van de
Nederlandstalige tuchtraad van beroep van Advocaten waarmee hij aan
de procureur-generaal meedeelt dat ten aanzien van hem een
tuchtsanctie van schrapping op 12 februari 2013 is genomen. Verder
vraagt hij uitleg over een brief van 17 juni 2013 gericht aan mevr. A.
Gepts, destijds procureur des Konings te Mechelen over de vermelding
van een datum.
In zijn brief van 30 december 2015 antwoordt de procureur-generaal te
Antwerpen dat het openbaar ministerie geen bestuurlijke overheid is in
de zin van artikel 14, § 1 RvS-wet. Het openbaar ministerie kan als
administratieve overheid optreden in tuchtzaken ten aanzien van zijn
eigen personeel, alsook in alle maatregelen die een tuchtrechtelijk
karakter vertonen. In casu is het parket-generaal te Antwerpen niet de
tuchtoverheid. De tuchtoverheid is de Nederlandstalige tuchtraad van
beroep van Advocaten, tot wie de aanvrager zich dan ook dient te
richten.
Omdat de heer X het niet eens is met dit standpunt dient hij bij brief van
12 januari 2016 een verzoek tot heroverweging in bij de procureur-
generaal te Antwerpen. Diezelfde dag dienen zij bij brief ook een
adviesaanvraag in bij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
Alhoewel de Commissie oordeelt dat de aanvrager voldaan heeft aan de
wettelijke vereiste van de gelijktijdigheid van het verzoek tot
heroverweging aan de procureur-generaal en van het verzoek om advies
aan de Commissie, is de Commissie van mening dat het verzoek om
advies niet ontvankelijk is. De wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur is immers van toepassing op
bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt.” (artikel 1,
tweede lid, 2° van de wet van 11 april 1994). De wet van 11 april 1994
definieert een administratieve overheid als “een administratieve overheid
3
als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van
State” (artikel 1, tweede lid, 1°). Artikel 14, § 1 van de RvS-wet bepaalt
het volgende:
“Indien het geschil niet door de wet aan een ander rechtscollege wordt
toegekend, doet de afdeling uitspraak, bij wijze van arresten, over de
beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële,
hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding
of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen:
1° van de onderscheiden administratieve overheden;
2° van de wetgevende vergaderingen of van hun organen, daarbij
inbegrepen de ombudsmannen ingesteld bij deze assemblees, van het
Rekenhof en van het Grondwettelijk Hof, van de Raad van State en de
administratieve rechtscolleges evenals van organen van de rechterlijke
macht en van de Hoge Raad voor de Justitie, met betrekking tot
overheidsopdrachten en leden van hun personeel, evenals de
aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de
maatregelen die een tuchtkarakter vertonen.
De in het eerste lid bedoelde onregelmatigheden geven slechts
aanleiding tot een nietigverklaring als ze, in dit geval, een invloed
konden uitoefenen op de draagwijdte van de genomen beslissing, de
betrokkenen een waarborg hebben ontnomen of als gevolg hebben de
bevoegdheid van de steller van de handeling te beïnvloeden.
Artikel 159 van de Grondwet is eveneens van toepassing op de in het
eerste lid, 2°, bedoelde akten en reglementen.”
In tegenstelling tot wat de aanvrager beweert, behoort een procureur-
generaal niet tot de uitvoerende, maar tot de rechterlijke macht. Het
gevolg hiervan is dat een procureur-generaal nooit als een
administratieve overheid in de zin van artikel 14, § 1 van de RvSt-wet
kan worden beschouwd. Artikel 14, § 1 onderwerpt niet enkel
administratieve overheden aan het jurisdictioneel toezicht van de Raad
van State, maar eveneens andere instellingen, maar enkel met betrekking
tot overheidsopdrachten en leden van hun personeel, evenals de
aanwerving, de aanwijzing, de benoeming in een openbaar ambt of de
maatregelen die een tuchtkarakter vertonen.
Over de huidige tekst van artikel 14, § 1 RvS-wet werd in de memorie
van toelichting het volgende te lezen:
4
Deze «niet-administratieve» overheden kunnen evenwel, in
bepaalde omstandigheden, eenzijdige bindende beslissingen nemen
jegens derden die geen leden zijn van hun personeel. Zodoende,
zoals het Grondwettelijk Hof in voormelde arresten oordeelde, is
een kandidaat voor een rechterlijke functie geen personeelslid van
de Hoge Raad voor justitie, is een auditeur geen personeelslid van
de Raad van State, en een kandidaat voor de functie van lid van de
Franstalige benoemingscommissie voor het notariaat is geen
personeelslid van de Senaat.
Teneinde deze leemten aan te vullen en de risico’s op discriminatie
te voorkomen wordt de vernietigingsbevoegdheid van de Raad van
State ten aanzien van bepaalde wetgevende of rechterlijke
instanties, die beperkt was tot akten betreffende hun personeel en
overheidsopdrachten, uitgebreid tot de akten en reglementen
betreffende de aanwijzing, de benoeming in een openbare functie,
hetgeen eveneens de mandaten impliceert of de aanwijzing binnen
een raadgevende commissie, evenals de maatregelen met
tuchtkarakter
Het begrip « openbaar ambt » waarnaar wordt verwezen in de
ontwerpbepaling moet worden begrepen in een functionele
betekenis in plaats van in organieke zin. De rechtsleer verduidelijkt
in dit verband, dat « [l]es termes « fonction publique » désignent,
dans un sens large, l’ensemble des tâches dont s’acquittent ceux qui
participent aux activités de service public prises en charge par les
pouvoirs publics. L’usage du mot « fonction » permet cette
compréhension large et « fonctionnelle » (…) On en trouve une
résurgence dans les lois coordonnées sur le Conseil d’État, qui
qualifient les magistrats et les greffiers du Conseil de « titulaires de
fonctions » (articles 111 et suivants) ou encore à l’article 1er, alinéa
1er, de la loi du 16 mars 1803 (25 ventôse — 5 germinal an I)
contenant organisation du notariat, qui dispose que « Les notaires
sont des fonctionnaires publics » Dans cette acception, les
fonctionnaires sont ceux qui exercent une fonction publique » (B.
Lombaert, I. Mathy, V. Rigodanzo, Éléments du droit de la fonction
publique, pp. 5 en 6, nrs. 5 en 6). Deze ruime interpretatie kan
voldoen aan de arresten van het Grondwettelijk Hof en de
kandidaten omvatten voor rechterlijke ambten, de auditeurs van de
Raad van State of de kandidaten voor de functie van lid van de
benoemingscommissie van de Franse taal voor het notariaat, zonder
dat zij dienen te worden beschouwd als personeelsleden van de
5
instellingen die zij beogen te vervoegen of waartoe zij behoren.
Deze wijziging regelt ook de tegenstrijdigheid die tot nu toe heerste
volgens dewelke de bevoegdheid van de Raad van State werd
uitgebreid vanaf 1999, met name tot de handelingen met
betrekking tot de personeelsleden van de bedoelde instellingen,
terwijl in het geval van benoeming van deze personen, zij nog niet
konden worden beschouwd als volwaardige personeelsleden. Het
Grondwettelijk Hof gaf een verzoenende interpretatie van deze
termen, maar onderhavige wijziging kan deze dubbelzinnigheid
definitief verhelpen. Tot slot merken wij op dat indien het begrip «
openbaar ambt » moet worden opgevat in brede zin bij de werving,
aanstelling, benoeming of tuchtmaatregelen voor de betrokken
personen, het wordt beperkt tot de leden van het administratief
personeel van de niet-administratieve overheden, voor alle andere
handelingen.
De tuchtsancties bedoeld bij onderhavige bepaling zijn overigens
niet alleen de tuchtsancties stricto sensu maar tevens maatregelen
die onder het mom van maatregelen van inwendige orde genomen
worden en, in werkelijkheid, beogen iemand een straf op te leggen.
Deze toestand wordt in de rechtspraak van de Raad van State
aangeduid met de term « verdoken » tuchtsancties. Voor het
overige, blijft de rechtspraak van de Raad van State ontwikkeld op
basis van artikel 14, paragraaf 1,1°, met betrekking tot de
handelingen die al dan niet grievend zijn ongewijzigd, ondanks
huidige wijziging. Bijvoorbeeld is een ordemaatregel in principe
geen handeling die grievend is en die het voorwerp zou kunnen
zijn van de censuur van de Raad van State (zie in die zin het arrest
Sels nr. 11.725 van 23 maart 1966 betreffende een mutatie in het
leger, of het arrest Snykers nr. 75.570 van 10 augustus 1998 met
betrekking tot een wijziging in de erkenning van een inspecteur
financiën of het arrest Huygens nr. 87.854 van 6 juni 2000
betreffende de verdeling van bevoegdheden tussen schepenen).
Ondanks de ruime interpretatie die moet worden gegeven aan de
hierboven vermelde begrippen « openbaar ambt » en « tuchtsancties
», is het doel van deze bepaling om zo veel mogelijk de
onafhankelijkheid van de niet-administratieve overheden ter zake
te eerbiedigen en, bijgevolg zich tot bovengenoemde handelingen
te beperken. Veel arresten van het Grondwettelijk Hof,
herinnerden trouwens aan deze vereiste (CC, nr. 31/96 van 31 mei
1996 nr. 36/2011 van 10 maart 2011, nr. 161/2011 van 20 oktober
6
2011), wat de afdeling wetgeving van de Raad van State niet naliet
in haar advies te benadrukken. Als zodanig moet worden
aangenomen dat de verwijzing naar « de aanwijzing in een
openbare functie » is beperkt tot de toewijzing van nieuwe functies,
zelfs op tijdelijke basis, en zijn onder meer uitgesloten, de
maatregelen ter versterking van de mobiliteit van de magistraten
die in enige mate mutaties toestaan binnen of zelfs buiten het
ressort van hun hof van beroep. Ook om dezelfde redenen, worden
tevens uitgesloten de beslissingen van toekomstige colleges van de
rechtbanken of het openbaar ministerie ten aanzien van
directiecomités die men dient in te stellen, in het kader van de
grotere bestuurlijke autonomie verleend aan de parketten en hoven
en rechtbanken. Tot slot, met verwijzing naar het arrest 79/2010
van 1 juli 2010, is het noodzakelijk om de noodzaak voor de Raad
van State te benadrukken om rekening te houden met de «
bijzondere vertrouwensband die blijkt uit de aanwijzing door een
wetgevende vergadering » (B.7.3). (Parl.St. Senaat, 2012-2013, nr.
5-2277/1, 8-10)
Uit deze toelichting valt af te leiden dat ondanks het feit de procureur-
generaal geen administratieve overheid is in de zin van artikel 14, § 1
RvS-wet bepaalde handelingen onder het toezicht van de Raad van State
en bijgevolg onder het toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994
vallen. De Commissie is van mening dat de documenten waarop de
aanvraag betrekking heeft, niet vallen onder de restrictieve omschrijving
in artikel 14, § 1 RvS-wet en dat zij bijgevolg niet onder het
toepassingsgebied van de wet van 11 april 1994 te brengen zijn.
Brussel, 1 februari 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster