Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 20/12/2016
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
20 december 2016
ADVIES 2016-134
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot correspondentie gevoerd door de
Nationale Bank van België in 2011 met de CREG en
met Electrabel/Engie over het berekenen van de
nucleaire rente
(CTB/2016/132)
2
1. Een overzicht
1.1. Bij mail van 30 november 2016 verzoekt X aan de Nationale Bank
van België om een kopie van de correspondentie die de Nationale Bank
in België in 2011 gevoerd heeft met de Commissie voor de Regulering
van de Elektriciteit en Gas (CREG) en met het bedrijf Electrabel/Engie
rond het berekenen van de nucleaire rente.
1.2. Bij mail van 14 december 2016 weigert de Nationale Bank van
België de toegang tot de gevraagde correspondentie. Ze voert daarbij
volgende argumentatie aan: de nota met als titel “De Belgische nucleaire
schaarsterente – Een samenvatting en analyse van bestaande schattingen
op vraag van de Federale Regering” werd op verzoek van de federale
Regering opgemaakt door de Nationale Bank van België in haar
hoedanigheid van economisch en financieel expertisecentrum. In die
hoedanigheid – en in het bijzonder in het kader van de vermelde nota –
kan de NBB niet verbindend optreden ten aanzien van derden en handelt
zij dus niet als administratieve overheid zoals bedoeld in artikel 14 van
de gecoördineerde wetten op de Raad van State. Bijgevolg is de wet van
11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur niet van
toepassing. Bovendien merkt de Nationale Bank van België op dat de
tussen de NBB en de CREG / Electrabel uitgewisselde informatie (voor
zover deze in geschreven vorm zou bestaan) hoe dan ook een
vertrouwelijk karakter heeft, gelet onder meer op de
ondernemingsgegevens die erin vervat zitten. Op de NBB rust een bij
wet opgelegd beroepsgeheim op grond waarvan zij geen vertrouwelijke
gegevens mag bekendmaken waarvan zij in kennis werd gesteld.
1.3. Bij mail van 15 december 2016 verzoekt X de Nationale Bank van
België de beslissing te heroverwegen. Bij mail van dezelfde dag wordt
ook een verzoek om advies gericht aan de Commissie voor de toegang tot
en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van
bestuur, hierna Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. Het
verzoek tot heroverweging aan de Nationale Bank van België en het
verzoek om advies aan de Commissie werden tegelijkertijd ingediend
zoals artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 voorschrijft.
3
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
3.1. De toepasselijkheid van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur
Vooraleer de Commissie dan ook uitspraak kan doen over deze zaak
moet ze vooraf onderzoeken of de Nationale Bank van België geheel of
gedeeltelijk als een administratieve overheid moet worden beschouwd.
Het recht van toegang zoals gegarandeerd door artikel 32 van de
Grondwet en de wet van 11 april 1994 geldt slechts ten aanzien van
bestuursdocumenten. Een bestuursdocument is “alle informatie, in welke
vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt” (zie artikel
1, tweede lid, 2° van de wet). Een administratieve overheid wordt door
de wet van 11 april 1994 gedefinieerd als “een administratieve overheid
als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van
State” (zie artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Grondrecht als uitgangspunt
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
De grondwetgever had dus een zeer ruim personeel toepassingsgebied op
het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever. Gelet op het
gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever voor een zo
ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever wanneer
hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het begrip
“administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen dat
4
de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Notie (federale) «administratieve overheid»
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
tot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
5
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
6
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
7
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2009, p. 125, omschreven als “met louter adviserende bevoegdheid
belaste lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het meer bepaald om de Centrale Raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale
Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
8
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.
Kwalificatie van de Nationale Bank van België
De Nationale Bank van België werd ingesteld bij de wet van 5 mei 1850.
Haar werking en organisatie is geregeld bij de wet van 22 februari 1998
tot vaststelling van het organiek statuut van de Nationale Bank van
België. Uit deze laatste wet blijkt dat weliswaar de bepalingen
betreffende de naamloze vennootschappen van toepassing zijn, maar
slechts 1° voor de aangelegenheden die niet worden geregeld door de
bepalingen van titel VII van het derde deel van het Verdrag tot
oprichting van dde Europese Gemeenschap en van het Protocol
betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en
van de Europese Centrale Bank, noch door voornoemde wet van 22
februari 1998 of de statuten van de Nationale Bank van België en voor
zover ze niet strijdig zijn met de bepalingen bedoeld in 1°. De Commissie
is dan ook van mening dat de Nationale Bank van België moet worden
beschouwd als een organieke administratieve overheid, weliswaar met
een grote autonomie, en dat het niet belangrijk is na te gaan of zij in het
specifieke geval bevoegd is om bestuurshandelingen te stellen. De
9
Commissie is bijgevolg van oordeel dat in de zaak die haar werd
voorgelegd de Nationale Bank van België moet beschouwd worden als
een federale administratieve overheid in de zin van artikel 1, tweede lid,
1° van de wet van 11 april 1994.
3.2. De inroepbaarheid van uitzonderingsgronden
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kan of moet worden ingeroepen die zich bevinden
in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in concreto en
op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
De Commissie stelt vast dat de Nationale Bank van België impliciet twee
potentiële uitzonderingsgronden inroept, namelijk artikel 6, § 1, 7° en 6,
§ 2, 2° van de wet van 11 april 1994 om de openbaarmaking te weigeren.
Met betrekking tot het inroepen van 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994 verwijst de Nationale Bank van België naar artikel 35, eerste lid van
de wet van 22 februari 1998 tot vaststelling van het organiek statuut van
de Nationale Bank van België. Artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994 bepaalt dat een administratieve overheid de vraag om toegang tot
een bestuursdocument afwijst wanneer de openbaarmaking van het
bestuursdocument afbreuk doet aan een bij wet ingestelde
geheimhoudingsverplichting. Uit de rechtspraak van het Grondwettelijk
Hof en van de Raad van State en uit de adviespraktijk van de Commissie
blijkt dat deze uitzonderingsgrond niet zomaar kan worden ingeroepen.
Het gaat immers om een uitzondering op een fundamenteel recht dat
beperkend moet worden geïnterpreteerd. In elk geval moet worden
gemotiveerd dat de betrokken informatie onder de
geheimhoudingsverplichting valt. Bovendien moet rekening worden
gehouden met het doel dat de wetgever voor ogen had met het instellen
10
van de geheimhoudingsbepaling. De Commissie heeft er ook op gewezen
dat een geheimhoudingsbepaling van toepassing in hoofde van
individuele personen, niet noodzakelijk betekent dat deze ook door een
instelling kan worden ingeroepen.
Artikel 35 van de wet van 22 februari 1998 tot vaststelling van het
organiek statuut van de Nationale Bank van België luidt als volgt:
“Behalve wanneer zij worden opgeroepen om in strafzaken te
getuigen, zijn de Bank en de leden en gewezen leden van haar
organen en van haar personeel aan het beroepsgeheim gebonden
en mogen ze aan geen enkele persoon of autoriteit de
vertrouwelijke gegevens bekendmaken waarvan zij uit hoofde
van hun functie in kennis werden gesteld.
Het eerste lid doet geen afbreuk aan de mededeling van
vertrouwelijke gegevens aan derden in de bij en krachtens de wet
bepaalde gevallen.
(…)
De inbreuken op dit artikel worden bestraft met de straffen
waarin artikel 458 van het Strafwetboek voorziet. De bepalingen
van Boek 1 van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII
en artikel 85, zijn van toepassing op de in dit artikel bedoelde
inbreuken.
Dit artikel verhindert geenszins de naleving, door de Bank, de
leden van haar organen en haar personeelsleden, van specifieke,
al dan niet restrictievere, wettelijke bepalingen met betrekking
tot het beroepsgeheim, met name wanneer de Bank wordt belast
met de inzameling van statistische informatie of met het
prudentieel toezicht.”
De huidige bepaling wijzigde de oorspronkelijke bepaling door artikel
194 van het koninklijk besluit van 3 maart 2011 betreffende de evolutie
van de toezichtsarchitectuur voor de financiële sector, BS 9 maart 2011,
zoals bevestigd door artikel 298 van de wet van 3 augustus 2012
betreffende de instellingen voor collectieve belegging die voldoen aan de
voorwaarden van Richtlijn 2009/65/EG en de instellingen voor belegging
11
in schuldvorderingen (BS 19 oktober 2012). In het Verslag aan de Koning
bij het koninklijk besluit van 3 maart 2011 wordt i.v.m. artikel 194
vermeld dat het de bepalingen over het beroepsgeheim dat geldt voor de
Bank, aan de nieuwe situatie aanpast die door de overdracht van de
toezichtsbevoegdheden ontstaan. Er wordt bijgevolg geen verdere
toelichting gegeven over de precieze omvang en draagwijdte van het
ingevoerde beroepsgeheim. Dit was ook al niet zo voor het artikel in zijn
oorspronkelijke formulering.
De Commissie stelt vast dat het ingevoerde beroepsgeheim zowel op de
in artikel 35 vermelde personen betrekking heeft als op de instelling als
dusdanig. Het beroepsgeheim geldt evenwel niet voor alle informatie.
Het is beperkt tot de “vertrouwelijke gegevens waarvan zij uit hoofde
van hun functie in kennis werden gesteld”. De beslissing van de
Nationale Bank van België is dan ook onvoldoende gemotiveerd, omdat
niet in concreto wordt aangegeven dat de informatie in de gevraagde
bestuursdocumenten voldoet aan die voorwaarde. Bovendien heeft de
wetgever voorzien in uitzonderingen waarbij bij of krachtens de wet
vertrouwelijke gegevens aan derden moeten worden meegedeeld. De
Nationale Bank dient dan ook na te gaan of eventueel de aanvraag onder
één van die uitzonderingen kan worden gebracht wat moet blijken uit de
motivering.
Wel heeft het feit dat de uitzonderingsgrond opgenomen is in artikel 6, §
2, 2° van de wet van 11 april 1994 voor gevolg dat geen
belangenafweging vereist is en dat het voldoende is dat in concreto
wordt aangetoond waarom afbreuk wordt gedaan aan het
beroepsgeheim.
Daarnaast moet rekening worden gehouden met artikel 6, § 1, 7° van de
wet van 11 april 1994 waarin wordt bepaald dat een administratieve
overheid de openbaarmaking moet weigeren wanneer zij na een
belangenafweging tot het besluit komt dat het belang dat gediend is met
de openbaarmaking niet zwaarder doorweegt dan het belang van de
bescherming van het uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van
de ondernemings- en fabricagegegevens die aan de overheid zijn
meegedeeld. Omdat het beroepsgeheim zoals hiervoor vermeld ruimer is
geformuleerd dat de geheimhoudingsverplichting op grond van artikel 6,
§ 1, 7° van de wet van 11 april 1994 en de bescherming van de
geheimhoudingsverplichting hoger ligt dan wat het geval is voor artikel
12
6, § 1, 7°, doordat het beroepsgeheim een absolute uitzonderingsgrond is,
moet bijgevolg met deze uitzonderingsgrond geen rekening worden
gehouden.
De Commissie wil echter de Nationale Bank van België er ook op wijzen
dat ze dient na te gaan of de uitzonderingsgrond in artikel 6, § 1, 6° van
de wet van 11 april 1994 niet moet worden ingeroepen op grond
waarvan een administratieve overheid de openbaarmaking van een
bestuursdocument moet weigeren wanneer zij vaststelt dat het algemeen
belang dat gediend is met de openbaarmaking niet opweegt tegen de
bescherming van een federaal economisch of financieel belang, de munt
of het openbaar krediet. Het inroepen moet in dit geval wel in concreto
worden gemotiveerd.
De Commissie wil verder opmerken dat artikel 6, § 5 van de wet van 11
april 1994 bepaalt dat “de federale administratieve overheid” die niet
onmiddellijk op een vraag om openbaarheid kan ingaan of ze afwijst,
binnen een termijn van dertig dagen na ontvangst van de aanvraag aan
de verzoeker kennis geeft van de redenen van het uitstel of de afwijzing.
De Commissie vraagt zich dan ook af of de persdienst van de Nationale
Bank van België wel gemachtigd is om in naam van de Nationale Bank
van België een beslissing te nemen over een vraag tot openbaarmaking
van bestuursdocumenten.
Tenslotte wil de Commissie de Nationale Bank van België wijzen op het
principe van de gedeeltelijke openbaarmaking wat inhoudt dat zelfs
wanneer uitzonderingsgronden moeten of kunnen worden ingeroepen,
dit slechts voor gevolg heeft dat informatie voor zover dit onder een
uitzonderingsgrond kan worden geheim gehouden, maar dat alle andere
informatie openbaar moet worden gemaakt.
Brussel, 20 december 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster