Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 26/9/2016
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
26 september 2016
ADVIES 2016-109
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot een document afkomstig van het parket
aanwezig in een fiscaal dossier
(CTB/2016/107)
2
1. Een overzicht
1.1. Via telefonisch contact bevestigd op 7 september 2016 nemen de
heer Toon Sas en mevrouw Joke Vanden branden, namens NV Tony
Goetz op 9 september 2016 inzage in het administratief dossier van hun
cliënt.
1.2. Bij brief van 8 september 2016 deelt de FOD Financiën mee dat zij
op grond van artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994 de toegang
tot één document weigert en verwijst hierbij naar de bij wet ingestelde
geheimhoudingsverplichting op grond van artikel 28 quinquies, § 1 en
artikel 57, § 1 van het Wetboek van Strafvordering. De betrokken
inlichtingen maken deel uit van een gerechtelijk onderzoek bij het
Antwerpse parket waaraan het notitienummer AN27.F1.022815/10 werd
toegekend.
1.2. Omdat zij het niet eens zijn met dit standpunt, dienen zij bij brief
van 12 september 2016 een verzoek tot heroverweging in bij de FOD
Financiën. Tegelijkertijd dient hij bij brief van dezelfde datum ook een
verzoek om advies in bij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de aanvraag ontvankelijk is. De
adviesaanvrager heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de FOD
Financiën en het verzoek om advies aan de Commissie.
Aangezien de aanvragers gedeeltelijk toegang hebben verkregen, beperkt
het advies van de Commissie zich tot de bestuursdocumenten waarvan de
toegang werd geweigerd.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
3
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen die zich
bevinden in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in
concreto en op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
Voor zover het om documenten van persoonlijke aard gaat, hebben de
aanvragers slechts het vereiste belang m.b.t. de documenten die op hun
cliënte betrekking hebben. Voor documenten die niet als documenten
van persoonlijke aard kunnen worden gekwalificeerd, moet de aanvrager
geen belang aantonen. Een document van persoonlijke aard is volgens
artikel 1, tweede lid, 3°, van de wet van 11 april 1994 “een
bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van
een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk
persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken
aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen.” Het is dus niet
voldoende dat een bestuursdocument op een natuurlijke persoon
betrekking heeft, opdat het als een document van persoonlijke aard kan
worden beschouwd.
Volgens de Raad van State is immers een document dat rechtmatig
verkregen werd door de FOD Financiën en afkomstig is uit een
strafdossier, te beschouwen als een bestuursdocument (zie o.m. RvS,
arrest nr. 66.860 van 18 juni 1997).
De Commissie stelt vast dat de BBI Antwerpen 1 artikel 6, § 2, 2° van de
wet van 11 april 1994 inroept in combinatie met artikel 28quinquies, § 1
en artikel 57, § 1 van het Wetboek van Strafvordering. Artikel
28quinquies van het Wetboek van Strafvordering werd ingevoerd door
artikel 5 van de wet van 12 maart 1998 tot verbetering van de
strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het
gerechtelijk onderzoek. Uit de parlementaire voorbereiding van die wet
(Parl. St. De Kamer, 1996 – 1997, stuk nr. 857/1, 7 en 26) blijkt dat dit
artikel uitdrukkelijk het geheim van het opsporingsonderzoek invoert en
dat dit geldt zowel ten aanzien van de dader, het slachtoffer als ten
4
aanzien van derden en het publiek. Het werd noodzakelijk geacht voor
het goede verloop van het vooronderzoek om te verhinderen dat het
vrijkomen van informatie tot gevolg zou hebben dat belangrijke
bewijselementen verloren gaan en voor de bescherming van de rechten
van de verdachte om te verhinderen dat het vrijgeven van informatie
kan leiden tot een publieke veroordeling, waardoor het recht op
vermoeden van onschuld en het recht op privacy worden geschonden.
Het opsporingsonderzoek is “het geheel van daden om misdrijven te
onderzoeken, de daders en bewijzen ervan op te sporen en de elementen
te vergaren die nuttig zijn om de strafvordering uit te oefenen” en vindt
plaats onder de leiding en het gezag van het openbaar ministerie. Uit de
parlementaire voorbereiding blijkt dat het geheim van het
vooronderzoek niet absoluut is en gemilderd dient te worden ten aanzien
van de pers om het recht op vrije meningsuiting voorzien in artikel 10
EVRM te waarborgen. Het gerechtelijk onderzoek is op grond van artikel
55 Sv. “het geheel van de handelingen die ertoe strekken de daders van
misdrijven op te sporen, de bewijzen te verzamelen en de maatregelen te
nemen die de rechtscolleges in staat moet stellen met kennis van zaken
uitspraak te doen. Het wordt uitgevoerd onder de leiding en het gezag
van de onderzoeksrechter”. Wat hiervoor werd gezegd over het
opsporingsonderzoek geldt evenzeer ten aanzien van het gerechtelijk
onderzoek.
T.a.v. de verdachte heeft het principe van het geheim karakter van het
vooronderzoek tot gevolg dat hij in principe niet wordt betrokken bij de
onderzoeksverrichtingen, behalve bij de verrichtingen die hemzelf
betreffen en dat hem het resultaat van deze verrichtingen niet wordt
meegedeeld. In deze fase heeft de verdachte noch zijn advocaat inzage in
het strafdossier.
De Commissie is van mening dat artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994 in combinatie met artikel 28quinquies, § 1 en artikel 57, § 1 van het
Wetboek van Strafvordering niet dienstig kunnen worden ingeroepen
om inzage te weigeren. Artikel 28quinquies, § 1 van het Wetboek van
Strafvordering bepaalt dat het opsporingsonderzoek in principe geheim is
en dat eenieder die beroepshalve zijn medewerking dient te verlenen aan
het opsporingsonderzoek, gebonden is door het geheim van het
onderzoek. In dezelfde zin bepaalt artikel 57, § 1 Sv. dat het gerechtelijk
onderzoek geheim is en dat eenieder die beroepshalve zijn medewerking
dient te verlenen aan het gerechtelijk onderzoek is tot geheimhouding
5
verplicht is. Beide bepalingen zijn echter niet van toepassing op de
ambtenaren van de Bijzondere Belastinginspectie, vermits zij op grond
van artikel 463, eerste lid WIB 92 slechts als getuige mogen worden
gehoord. Het is belastingambtenaren dan ook verboden om actief aan het
opsporingsonderzoek of het gerechtelijk onderzoek mee te werken, en zij
mogen niet als deskundige optreden of aan huiszoekingen,
plaatsopnemingen of verhoren deelnemen (Hof van Cassatie, 17
december 2008, AR P.2008.0878.F, te raadplegen via www.cass.be). Het
gegeven dat de informatie waartoe toegang wordt gevraagd ook het
voorwerp uitmaakt van een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk
onderzoek, belet niet dat het om een bestuursdocument in de zin van de
wet van 11 april 1994 blijft gaan. In artikel 1, tweede lid, 2°, van de wet
wordt ‘bestuursdocument’ immers omschreven als “alle informatie, in
welke vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt”. Het
opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek staan trouwens los
van het fiscaal onderzoek.
De Commissie sluit echter niet uit dat andere uitzonderingsgronden de
openbaarmaking van informatie geheel of ten dele verhinderen.
In de eerste plaats wenst ze te wijzen op artikel 6, § 1, 5° van de wet van
11 april 1994 op grond waarvan een federale of niet-federale
administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument afwijst, wanneer zij heeft vastgesteld
dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van de opsporing of vervolging van strafbare feiten. Deze
uitzonderingsgrond moet worden ingeroepen als zou blijken dat de
openbaarmaking de opsporing of vervolging van strafbare feiten zou
kunnen bemoeilijken of die zelfs onmogelijk zou kunnen maken. Of dit
het geval is, moet de BBI in concreto aantonen en dit moet het voorwerp
uitmaken van een belangenafweging tussen enerzijds het algemeen
belang dat met de openbaarmaking is gediend en het beschermde belang.
Vervolgens wenst de Commissie te wijzen op artikel 6, § 1, 6° van de wet
van 11 april 1994 op grond waarvan een federale of niet-federale
administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument afwijst, wanneer zij heeft vastgesteld
dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van een federaal economisch of financieel belang, de munt of het
openbaar krediet. Uit de adviespraktijk van de Commissie en de
6
rechtspraak van de Raad van State blijkt dat het fiscaal belang moet
worden geacht deel uit te maken van het federaal economisch of
financieel belang. Voor zover de openbaarmaking dan ook schade
toebrengt aan dit belang en het belang van de openbaarmaking niet
zwaarder doorweegt, kan de BBI mits een concrete en pertinente
motivering de openbaarmaking van die informatie weigeren.
Ook is het mogelijk dat in het gevraagde document informatie over
derden is opgenomen. In dat geval moet de toegang tot die informatie
worden geweigerd op grond van artikel 6, § 2, 1° en op grond van artikel
6, § 2, 2°. In het eerste geval mag een federale of niet-federale
administratieve overheid geen toegang geven tot informatie over derden
wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan
de persoonlijke levenssfeer van deze derden. In het tweede geval moet de
openbaarmaking van informatie over derden worden geweigerd, omwille
van een door artikel 337 WIB 92 ingestelde geheimhoudingsplicht. Deze
uitzonderingsgronden kunnen echter niet worden ingeroepen ten
aanzien van de aanvrager voor zover het gaat om informatie die op zijn
cliënt betrekking heeft.
De Commissie wenst te benadrukken dat op grond van artikel 6, § 4 van
de wet van 11 april 1994 alle informatie in een bestuursdocument die
niet onder een uitzonderingsgrond valt, openbaar moet worden gemaakt.
Brussel, 26 september 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster