Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 1/2/2016
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
1 februari 2016
ADVIES 2016-09
met betrekking tot de weigering om toegang te geven
tot het volledige fiscaal dossier
(CTB/2016/06)
2
1. Een overzicht
Op 1 december 2015 vragen de heren Alain Claes en Jo Roseleth namens
hun cliënten de heer X en mevrouw Y om inzage en kopie van het
belastingdossier van hun cliënte zoals aanwezig bij de Administratie van
de Bijzondere Belastinginspectie te Antwerpen.
De Administratie van de Bijzondere Belastinginspectie weigert bij brief
van 22 december 2015 de toegang tot het gevraagde dossier. Ze bevestigt
eerst dat zij op 7 juni 2013 toelating heeft gekregen tot het nemen van
inzage en afschrift van het strafdossier met notitienummer
GE78.98.2060/2010 (KO78.98.2130/11), GE78.98.2801/2011
(KO78.98.1489/11), GE78.97.789/11 (KOR78.98.2131/11),
GE78.97.557/11, GE78.98.1456/13 (KO27.216/13). De weigering is
gegrond op volgende uitzonderingsgronden:
- artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994: het antwoord op de
Vraag om inlichtingen zal worden vergeleken met de gegevens uit
het strafdossier. Op die manier voorkomt de Administratie dat de
aanvrager gericht informatie achterhoudt en het federaal
economisch of financieel belang schaadt.
- artikel 3, § 7° van de wet van 8 december 1992 betreffende de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de
verwerking van persoonsgegevens: “Onverminderd de toepassing
van bijzondere wetsbepalingen is artikel 10 niet van toepassing
wat de verwerkingen van persoonsgegevens beheerd door de
Federale Overheidsdienst Financiën betreft, gedurende de periode
tijdens dewelke de betrokkene het voorwerp uitmaakt van een
controle, een onderzoek of de daarmee verband houdende
voorbereidende werkzaamheden die worden uitgevoerd door de
Federale Overheidsdienst Financiën in het kader van de
uitvoering van zijn wettelijke opdrachten, voor zover de
toepassing ervan nadelig zou zijn voor de controle, voor het
onderzoek of voor de voorbereidende werkzaamheden en alleen
voor de duur daarvan”.
Omdat de aanvragers het niet eens zijn met dit standpunt, dienen zij bij
brief van 5 januari 2016 een verzoek tot heroverweging in bij de FOD
Financiën. Diezelfde dag dienen zij bij brief ook een adviesaanvraag in
bij de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
3
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie oordeelt dat de aanvrager voldaan heeft aan de wettelijke
vereiste van de gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de
FOD Financiën en van het verzoek om advies aan de Commissie. Het
verzoek om advies is bijgevolg ontvankelijk. Ook al wordt in het verzoek
tot heroverweging ook melding gemaakt van een brief van 28 december
2015 en deze eventueel moet worden opgevat als een verzoek tot
heroverweging, dan nog heeft de aanvrager binnen de termijn
waarbinnen de Commissie bevoegd is om een advies uit te brengen een
verzoek tot heroverweging en een verzoek om advies tegelijkertijd
ingediend.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kan of moet worden ingeroepen die zich bevinden
in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in concreto en
op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
De Commissie stelt vast dat de FOD Financiën twee juridische
grondslagen aanvoert om haar weigering te verantwoorden.
De Commissie is van oordeel dat de tweede aangehaalde reden, namelijk
artikel 3, § 7° van de wet van 8 december 1992 betreffende de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de
verwerking van persoonsgegevens niet rechtsgeldig kan worden
ingeroepen in het kader van een vraag ingediend op grond van de wet
4
van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. Een
natuurlijke persoon kan immers op meer dan een juridische wijze
toegang tot informatie vragen: hetzij op grond van de wet van 11 april
1994 betreffende de openbaarheid van bestuur, hetzij op grond van
artikel 10 van de wet van 8 december 1992. Het betreft hier parallelle
circuits. Ook al bestond hier in het verleden grote onduidelijkheid over,
de wetgever heeft met de wetswijziging van 17 juni 2013 aan de wet van
8 december 1992 bevestigd dat beide toegangswegen mogelijk zijn, dat de
informatie die op grond van beide wetgevingen kan worden verkregen,
niet noodzakelijk samenvalt en dat de wijze waarop die informatie kan
worden verkregen, verschilt. Beide wetgevingen hebben hun eigen
uitzonderingsgronden. Aangezien de aanvrager zijn aanvraag om toegang
tot het administratieve dossier heeft ingediend op grond van de wet van
11 april 1994 kan geen rekening worden gehouden met de bepaling van
artikel 3, § 7 van de wet van 8 december 1992.
Vooraleer de uitzonderingsgronden van de wet van 11 april 1994 aan bod
komen, moet eerst worden nagegaan of er in het gevraagde fiscaal dossier
documenten van persoonlijke aard aanwezig zijn waarvoor een belang
moet worden aangetoond en voor zover dit het geval is of het vereiste
belang aanwezig is.
Herhaaldelijk heeft de Commissie er in het verleden op gewezen dat een
fiscaal dossier normalerwijze geen of nauwelijks informatie bevat die als
een document van persoonlijke aard kan worden gekwalificeerd. Een
document van persoonlijke aard is immers op grond van artikel 1, tweede
lid, 3° van de wet van 11 april 1994 een “bestuursdocument dat een
beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of
gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen.” De Commissie heeft in het verleden gesteld dat
een dossier dat betrekking heeft op fiscale fraude wel dergelijke
informatie bevat die als een document van persoonlijke aard moet
worden gekwalificeerd voor zover ze betrekking heeft op natuurlijke
personen en dat hiervoor een belang moet worden aangetoond. De
Commissie oordeelt dat voor zover het gaat om documenten van
persoonlijke aard de aanvrager het vereiste wettelijke belang vertoont
voor zover deze informatie betrekking heeft op hemzelf of op derden,
maar waarvan de informatie op directe wijze relevant is voor de
belastingschuld van de aanvrager. Voor documenten van persoonlijke
5
aard die op derden betrekking hebben en geen direct verband vertonen
met de belastingschuld van de aanvrager, wordt geen afdoend belang
aangetoond en moet de toegang tot dergelijke informatie worden
geweigerd. De Commissie wenst in dit verband op te merken dat in het
licht van artikel 32 van de Grondwet een document van persoonlijke
aard restrictief moet worden opgevat en enkel die informatie omvat die
onder de definitie van het begrip “document van persoonlijke aard” valt
en niet voor andere informatie die hier niet aan beantwoordt. Het
vertonen van het vereiste belang voor documenten van persoonlijke aard
is evenwel niet afdoende om toegang te krijgen tot de gevraagde
documenten. Er moet immers nog worden afgetoetst of één of meer
uitzonderingsgronden kunnen of moeten worden ingeroepen.
De Commissie stelt vast dat de toegang onder meer wordt gevraagd naar
documenten die afkomstig zijn uit de strafrechtelijk dossier en in
principe geen bestuursdocumenten, maar gerechtelijke documenten zijn
waarop de regels voor toegang bepaald worden door het Wetboek van
Strafvordering. De Raad van State heeft evenwel geoordeeld dat wanneer
een administratie volgens de toepasselijke procedure in het Wetboek van
Strafvordering toegang krijgt tot bepaalde documenten uit het
strafdossier en zij deze aanwendt in het kader van een administratieve
behandeling, deze documenten toch als bestuursdocumenten moeten
worden beschouwd, waarop indien ze in het bezit zijn van een federale
administratieve overheid moeten beoordeeld worden op grond van de
wet van 11 april 1994.
In het bijzonder voor de documenten afkomstig uit een strafdossier, maar
eventueel ook voor andere documenten, moet de fiscale administratie
nagaan of eventueel artikel 6, § 1, 5° van de wet van 11 april 1994 niet
moet worden ingeroepen. Artikel 6, § 1, 5° van deze wet bepaalt immers
dat een administratieve overheid de openbaarheid moet weigeren
wanneer ze vaststelt dat het belang dat gediend is met de openbaarheid
niet opweegt tegen de bescherming van de opsporing of vervolging van
strafbare feiten. Deze uitzonderingsgrond kan niet in abstracto worden
ingeroepen maar de fiscale administratie moet op concrete wijze
aantonen waarom bepaalde informatie schade toebrengt aan dit belang.
Dit is evenwel niet voldoende: de fiscale administratie dient ook na te
gaan of het belang dat gediend is met de openbaarmaking eventueel niet
zwaarder doorweegt dan het beschermde belang. Het belang van een
6
aanvrager tot zijn eigen fiscaal dossier kan niet als dusdanig worden
aangemerkt aangezien het hier louter om een privaat belang betreft.
Verder roept de fiscale administratie artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11
april 1994 zonder evenwel voldoende in concreto het inroepen ervan te
motiveren. De Commissie sluit niet uit dat in casu het federaal
economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet,
waaronder ook moet worden geacht het fiscaal belang te zijn begrepen
moet worden ingeroepen. Veelvuldig beogen mensen die bepaalde
inkomsten niet hebben aangegeven precies te vernemen waarvan de
fiscale administratie kennis heeft om zo in hun antwoord op inlichtingen
niet meer toe te geven dan waarvan de fiscale administratie kennis heeft.
Op die manier continueren ze fiscale fraude. Dit mag evenwel niet
worden vermoed en het is aan de fiscale administratie om met concrete
elementen van de bij haar aanwezige documenten aan te tonen of er
inderdaad schade kan worden toegebracht aan het fiscaal belang door de
openbaarmaking van de gevraagde bestuursdocumenten. Ook hier geldt
dat de fiscale administratie moet nagaan of het belang dat gediend is met
de openbaarmaking eventueel niet zwaarder doorweegt dan het
beschermde belang. Het belang van een aanvrager tot zijn eigen fiscaal
dossier kan niet als dusdanig worden aangemerkt aangezien het hier
louter om een privaat belang betreft.
De Commissie wil ook wijzen op de mogelijkheid van het voorhanden
zijn van informatie waarvan de openbaarmaking zou aanleiding kunnen
geven tot het toebrengen van schade aan de persoonlijke levenssfeer
(artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994) en aan het bestaan van
een bij wet bepaalde uitzonderingsgrond in combinatie met artikel 337
WIB92) wanneer bepaalde gegevens op derden betrekking hebben en
geen directe betekenis hebben voor de belastingschuld van de aanvrager.
Het komt echter aan de fiscale administratie toe om aan te tonen dat
deze uitzonderingsgronden van toepassing zijn mits behoorlijke
motivering in concreto. Voor deze uitzonderingsgronden is niet vereist
dat er een belangenafweging plaatsvindt.
Verder wil de Commissie nog wijzen op het principe van de gedeeltelijke
openbaarmaking op grond waarvan slechts informatie die onder een
uitzonderingsgrond valt aan de openbaarmaking kan worden onttrokken.
Alle andere informatie in een bestuursdocument dient vooralsnog
openbaar te worden gemaakt.
7
Los hiervan wil de Commissie erop wijzen dat het niet verkrijgen van
toegang tot de gevraagde bestuursdocumenten op grond van de
openbaarheidswetgeving niet inhoudt dat de belastingplichtige zich kan
onttrekken aan het verstrekken van de benodigde inlichtingen aan de
fiscale administratie binnen de daarvoor opgelegde termijn.
Brussel, 1 februari 2016.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster