Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 27/7/2015
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
27 juli 2015
ADVIES 2015-53
met betrekking tot de weigering om documenten te
verstrekken waaruit blijkt dat een notaris voldaan
heeft aan de verplichting van art. 2 RPO
(CTB/2015/51)
2
1. Een overzicht
Bij mail van 16 mei 2015 vraagt de heer X om een afschrift van de
bestuursdocumenten, waaruit blijkt dat notarissen Martine Robberechts
en Bénédicte Celis hebben voldaan aan de deontologische verplichting
van artikel 2 van het Reglement inzake permanente opleiding op grond
waarvan elke notaris binnen een cyclus van twee kalenderjaren minstens
veertig erkende opleidingsuren moet volgen, waarbij de niet-juridische
opleiding slechts in aanmerking komen voor maximum een kwart van
deze tijd, sinds de inwerkingtreding van dit reglement tot nu.
Bij brief van 1 juli 2015 antwoordt de heer Albert-Edouard Janssen
namens het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant, dat de
gevraagde bestuursdocumenten niet relevant zijn en dat om die reden
niet wordt ingegaan op zijn verzoek.
Bij mail van 11 juli 2015 verzoekt de heer X dat het Genootschap van
Notarissen van Vlaams-Brabant haar beslissing zou heroverwegen.
Diezelfde dag dient hij ook per brief, per fax en via gewone post een
verzoek om advies in bij de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd.
Bij mail van 25 juli 2015 brengt de heer X de Commissie op de hoogte
van het antwoord dat hij ondertussen heeft ontvangen namens het
Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant in een brief van 22 juli
2015.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie stelt vast dat de aanvrager tegelijkertijd zoals artikel 8, § 2
van de wet van 11 april 1994 voorschrijft een verzoek tot heroverweging
aan het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant en een verzoek
om advies aan de Commissie heeft ingediend. Bijgevolg is het verzoek
om advies ontvankelijk.
3
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
In tegenstelling tot wat de aanvrager beweert, heeft de Commissie nog
niet vastgesteld of de Nationale Kamer van Notarissen een
administratieve overheid is in de zin van artikel 14 van de RvS-wet.
Bovendien heeft de aanvraag geen betrekking op documenten in het
bezit van de Nationale Kamer van Notarissen, maar op documenten in
het bezit van het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant.
3.1. Het onderzoek van de toepasselijkheid van de wet van 11 april
1994
Vooraleer de Commissie dan ook uitspraak kan doen over deze zaak
moet ze vooraf onderzoeken of het Genootschap van Notarissen van
Vlaams-Brabant een administratieve overheid is. Het recht van toegang
zoals gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11
april 1994 geldt slechts ten aanzien van bestuursdocumenten. Een
bestuursdocument is “alle informatie, in welke vorm ook, waarover een
administratieve overheid beschikt” (zie artikel 1, tweede lid, 2° van de
wet). Een administratieve overheid wordt door de wet van 11 april 1994
gedefinieerd als “een administratieve overheid als bedoeld in artikel 14
van de gecoördineerde wetten op de Raad van State” (zie artikel 1,
tweede lid, 1° van de wet).
Grondrecht als uitgangspunt
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
4
De grondwetgever had dus een zeer ruim personeel toepassingsgebied op
het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever. Gelet op het
gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever voor een zo
ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever wanneer
hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het begrip
“administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen dat
de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Notie (federale) «administratieve overheid»
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
5
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
tot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
6
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
7
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2009, p. 125, omschreven als “met louter adviserende bevoegdheid
belaste lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het meer bepaald om de Centrale Raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale
Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
8
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.
Kwalificatie van het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant
Artikel 68 van de wet van 25 Ventôse Jaar XI op het notarisambt bepaalt
dat in de hoofdplaats van elke provincie een genootschap van notarissen
wordt opgericht. Daarbij wordt duidelijk gesteld dat het genootschap van
notarissen een openbare instelling is. Volgens artikel 69 van deze wet
heeft de algemene vergadering van het genootschap volgende taken:
1° onder haar leden een kamer van notarissen te verkiezen;
2° de regels vast te stellen die betrekking hebben op de notariële praktijk.
9
De genootschappen mogen bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen
afbreuk doen aan de bevoegdheid van de Nationale Kamer van
notarissen. De beslissingen hebben slechts bindende kracht na
goedkeuring door de Koning, die steeds aanpassingen kan aanbrengen;
3° haar huishoudelijk reglement op te stellen;
4° jaarlijks de begroting vast te stellen en de rekeningen goed te keuren,
die door de kamer van notarissen worden voorgelegd;
5° jaarlijks de bijdrage ten laste van de leden van het genootschap vast te
stellen
en onder hen om te slaan;
6° de vertegenwoordigers van het genootschap bij de Nationale Kamer
van notarissen en hun plaatsvervangers te verkiezen, overeenkomstig
artikel 92, § 2.
Op grond van het feit dat elk genootschap van notarissen een openbare
instelling is en op grond van de taakstelling die toekomt aan de algemene
vergadering van elk genootschap, beslist de Commissie dat het
Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant een administratieve
overheid is in de zin van artikel 14 van de RvS-wet en bijgevolg onder
het toepassingsgebied valt van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur.
3.2. De procedure in het kader van de wet van 11 april 1994
De Commissie wenst er het Genootschap van Notarissen van Vlaams-
Brabant uitdrukkelijk te wijzen op de procedure voorzien in artikel 8, § 2
van de wet van 11 april 1994. Op grond hiervan kan iemand die
moeilijkheden ondervindt om toegang te krijgen tot een
bestuursdocument een administratief beroep instellen. Dit administratief
beroep houdt in dat de aanvrager een dubbele aanvraag moet indienen:
enerzijds een verzoek tot heroverweging bij de betrokken
administratieve overheid en anderzijds een verzoek om advies aan de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur. Vooraleer een
administratieve overheid zich mag uitspreken over het verzoek tot
heroverweging dient ze het advies van de Commissie af te wachten voor
zover dit advies wordt uitgebracht binnen de dertig dagen na ontvangst
van het verzoek om advies. Bovendien moet ze rekening houden met de
standpunten die de Commissie daarin heeft ontwikkeld binnen het kader
10
van haar motivering. Enkel wanneer de Commissie niet tijdig haar advies
uitbrengt, moet zelfs wanneer het advies laattijdig zou zijn uitgebracht,
aan dit advies worden voorbijgegaan. De Commissie wenst er dan ook op
te wijzen dat het antwoord van het Genootschap van Notarissen van
Vlaams-Brabant van 22 juli 2015 voortijdig is en zij een nieuwe beslissing
dient te nemen na ontvangst van en rekening houdend met het advies
van de Commissie.
3.3. De beoordeling van de inroepbaarheid van uitzonderingsgronden
Artikel 32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur huldigen principieel het recht van toegang tot
alle bestuursdocumenten. De toegang tot bestuursdocumenten kan
slechts worden geweigerd wanneer het belang ontbreekt voor de toegang
tot een document van persoonlijke aard en wanneer één of meer
uitzonderingsgronden kan of moet worden ingeroepen die zich bevinden
in artikel 6 van de wet van 11 april 1994 en dit inroepen in concreto en
op pertinente wijze kan worden gemotiveerd. Slechts
uitzonderingsgronden die bij wet zijn opgelegd kunnen worden
ingeroepen en bovendien geldt dat ze beperkend geïnterpreteerd moeten
worden (Arbitragehof, arrest nr. 17/97 van 25 maart 1997, overweging
B.2.1 en 2.2 en Arbitragehof, arrest nr. 150/2004 van 15 september 2004,
overweging B.3.2).
Het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant roept in dat de
gevraagde documenten niet relevant zijn voor de aanvrager. De
Commissie stelt vast dat het al dan niet relevant zijn van de gevraagde
documenten voor de aanvrager geen uitzonderingsgrond is die bij wet
van 11 april 1994 is opgenomen. Het al dan niet relevant zijn kan enkel
worden beoordeeld door de aanvrager en vormt geen grondslag om de
openbaarmaking te weigeren, zelfs als achteraf zou blijken dat de
gevraagde bestuursdocumenten voor de aanvrager niet relevant zijn.
Voor zover het Genootschap van Notarissen van Vlaams-Brabant geen
uitzonderingsgrond(en) inroept en dit inroepen op afdoende wijze
motiveert is het ertoe gehouden de gevraagde bestuursdocumenten
openbaar te maken. De Commissie wil er al meteen op wijzen dat in casu
geen beroep kan worden gedaan op artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11
april 1994 op grond waarvan een administratieve overheid de
openbaarmaking moet weigeren wanneer deze inbreuk zou maken op de
11
persoonlijke levenssfeer. De gevraagde documenten hebben uitsluitend
te maken met het voldoen aan vereisten om het ambt van notaris uit te
oefenen, een ambt dat een openbare functie is.
Brussel, 27 juli 2015.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster