Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 16/12/2014
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
16 december 2014
ADVIES 2014-95
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot een afschrift van de historiek der
inschrijvingen in het bevolkingsregister voor een pand
(CTB/2014/90)
2
1. Een overzicht
Via een aanvraagformulier verzoekt mevrouw Julie Lauwers, namens
BVBA Leuven Building, op 13 oktober 2014 aan de stad Leuven om
inzage en digitale kopie van alle stedenbouwkundige vergunningen,
weigeringsbeslissingen, het overzicht kotbelastingen, de
kadastergegevens en de historiek van de inschrijvingen in het
bevolkingsregister sinds 1962.
Bij brief van 24 oktober ontvangt de verzoekster een kopie van de
vergunningen en weigeringsbeslissingen en een kopie van de
aangifteformulieren inzake kotbelasting. Een historiek van de
inschrijvingen in het bevolkingsregister werd geweigerd op grond van
artikel 1 van het koninklijk besluit van 16 juli 1992 betreffende het recht
op toegang tot de bevolkingsregisters en het vreemdelingenregister.
Verder wordt verwezen naar artikel 13, 2° van het decreet van 26 maart
2004 betreffende de openbaarheid van bestuur.
Bij brief van 20 november 2014 dient mevrouw Julie Lauwers een
verzoek tot heroverweging in bij de stad Leuven. Tegelijkertijd vraagt ze
de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, om een advies.
2. De beoordeling van de aanvraag
2.1 Inleidende beschouwingen
De bevolkingsregisters sensu lato hebben betrekking op een verzameling
van persoonsgegevens die de gemeenten over de bevolking in hun
gemeente die er hun hoofdverblijfplaats hebben, in papieren versie
moeten bijhouden, tenzij de vrijstelling werd verkregen om die digitaal
bij te houden. De registers bestaan uit alfabetisch gerangschikte
steekkaarten die volgens een model zijn opgesteld. Op basis van deze
registers kunnen facultatief bijkomende registers worden opgesteld, zoals
het woningenbestand.
De toegang tot deze registers werd door artikel 2, derde lid van de wet
van 19 juli 1991 betreffende de bevolkingsregisters, de identiteitskaarten,
3
de vreemdelingenkaarten en de verblijfsdocumenten en tot wijziging van
de wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de
natuurlijke personen aan de Koning toevertrouwd. In uitvoering hiervan
werden drie koninklijke besluiten uitgewerkt:
- het koninklijk besluit van 16 juli 1992 betreffende het verkrijgen
van informatie uit de bevolkingsregisters en uit het
vreemdelingenregister;
- het koninklijk besluit van 16 juli 1992 betreffende het recht op
toegang tot de bevolkingsregisters en het vreemdelingenregister
en betreffende het recht op verbetering van deze registers
- het koninklijk besluit van 17 augustus 2013 betreffende de
mededeling van informaties in het wachtregister en tot wijziging
van het koninklijk besluit van 3 april 1984 betreffende de toegang
door sommige openbare overheden tot het Rijksregister van de
natuurlijke personen, alsmede betreffende het bijhouden en de
controle van de informaties
Waar het koninklijk besluit van 16 juli 1992 betreffende het recht van
toegang voorziet in een persoonlijk recht van toegang in de vorm van
een document waarop de informatiegegevens van betrokkene in
bevattelijke vorm zijn opgenomen, kent het koninklijk besluit van 16 juli
1992 betreffende het verkrijgen van informatie een mogelijkheid op
informatie te verkrijgen uit de bevolkingsregisters toe op vier wijzen,
namelijk via een inzagerecht, via een uittreksel of getuigschrift, via
lijsten of via statistische informatie. De te verkrijgen informatie is
bovendien beperkt tot de gegevens vermeld in art. 3, eerste lid van de
wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de
natuurlijke personen en omvat bijgevolg niet alle in de
bevolkingsregister opgenomen gegevens. Opvallend is dat beide
koninklijke besluiten in principe geen inzagerecht inhouden noch een
recht op het verkrijgen van een afschrift. Gemodelleerd op het
koninklijk besluit van 16 juli 1992 betreffende het verkrijgen van
informatie, werd ook voor het wachtregister een gelijkaardige regeling
uitgewerkt met het koninklijk besluit van 17 augustus 2013 betreffende
de mededeling van informaties in het wachtregister en tot wijziging van
het koninklijk besluit van 3 april 1984 betreffende de toegang door
sommige openbare overheden tot het Rijksregister van de natuurlijke
personen, alsmede betreffende het bijhouden en de controle van de
informaties, dat echter niet werd aangepast door het koninklijk besluit 5
4
januari 2014 tot wijziging van het koninklijk besluit van 16 juli 1992
betreffende het verkrijgen van informatie uit de bevolkingsregisters en
uit het vreemdelingenregister dat bijkomende faciliteiten bevat voor
genealogische, historische en andere wetenschappelijke doeleinden (BS
17 januari 2014).
Met deze koninklijke besluiten heeft de Koning gepoogd een evenwicht
te vinden tussen de noodzaak om over bepaalde informatie over
natuurlijke personen te kunnen beschikken in het maatschappelijke
verkeer en bescherming te bieden aan de gerechtvaardigde bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. De
bevolkingsregisters bevatten immers gegevens die nauw verbonden zijn
met het privéleven van personen en sommige ervan moeten als uiterst
gevoelig worden beschouwd.
2.2 Bevolkingsregisters als bestuursdocumenten
De bevolkingsregisters sensu lato vormen onmiskenbaar een geheel van
bestuursdocumenten in de zin van artikel 32 van de Grondwet. Hoewel
de grondwet zelf geen definitie bevat van het begrip bestuursdocument,
mag worden aangenomen dat de definitie zoals ze terug te vinden is in de
wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en in de
wet van 12 november 1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in
de provincies en gemeenten getrouw het begrip omschrijft. Een
bestuursdocument wordt in beide wetten gedefinieerd als “alle
informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid
beschikt”. Om in overeenstemming te zijn met artikel 32 van de
Grondwet zelf moet wel een ruime invulling worden gegeven aan het
begrip “administratieve overheid”.
De koninklijke besluiten van 16 juli 1992 vinden hun juridische
grondslag in artikel 2, derde alinea van de wet van 17 juli 1991
betreffende de bevolkingsregisters, de identiteitskaarten, de
vreemdelingenkaarten en de verblijfsdocumenten en tot wijziging van de
wet van 8 augustus 1983 tot regeling van een Rijksregister van de
natuurlijke personen. Ook is deze delegatie is geformuleerd in zeer ruime
termen, dan kan ze slechts worden uitgewerkt door artikel 32 van de
Grondwet te respecteren. De bepalingen die zijn aangenomen vóór de
5
invoeging in de Grondwet van dit artikel 32 moeten worden toegepast in
overeenstemming met het daarin gegarandeerde fundamentele recht.
Er moet echter worden opgemerkt dat de koninklijke besluiten van 16
juli 1992 enkele andere vormen van toegang bevatten die niet worden
gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet. Artikel 32 van de
grondwet en de openbaarheidswetgevingen die hieraan uitvoering geven
staan dit niet in de weg.
Gezien de nauwe verbondenheid van bepaalde gegevens met de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen acht de Commissie de
beperkingen die de koninklijke besluiten bevatten voor de toegang tot
deze gegevens om artikel 22 van de Grondrecht te respecteren in dit
geval niet onredelijk in het licht van artikel 32 van de Grondwet. De
afweging die vereist is voor de gezamenlijke toepassing van artikel 22 en
32 van de Grondwet leidt er niet toe om te stellen dat het belang dat
artikel 32 van de Grondwet garandeert, zwaarder weegt dan het belang
dat gegarandeerd wordt door artikel 22 van de Grondwet.
2.3 De bepaling van de bevoegde wetgever voor de
bevolkingsregisters
De gewesten zijn organiek bevoegd ten aanzien van de gemeenten, maar
dat impliceert niet automatisch dat de materie, in casu de wet en zijn
uitvoeringsbesluiten met betrekking tot de bevolkingsregister ook
geregionaliseerd zijn. Het geheel van het burgerlijk recht en dus ook de
regels met betrekking tot de staat van persoon waarvan de domicilie deel
uitmaakt zoals vertaald in de bevolkingsregisters komt toe en blijft
immers toebehoren aan de federale bevoegdheid.
2.4 De toegang tot de bevolkingsregisters in het licht van de
bevoegdheidsverdelende regels van artikel 32 van de Grondwet
Artikel 32 van de Grondwet bevat een bevoegdheidsverdelende regel.
Deze houdt in dat elke overheid bevoegd is om op algemene wijze de
openbaarheid van bestuur te regelen wat haar eigen diensten en
instellingen betreft. Het komt aan iedere wetgever toe binnen zijn
materiële bevoegdheid uitzonderingen te bepalen die gelden voor alle
6
administratieve overheden, dus ook voor andere administratieve
overheden dan die welke onder de bevoegdheid van de betrokken
wetgever vallen. Daarbij is die bevoegdheid aan geen andere beperking
onderworpen dan dat de uitzonderingsgronden tot de materiële
bevoegdheid van de betrokken overheid behoren. Er is dus niet vereist
dat er tussen het bestuursdocument waarop de uitzonderingsgrond slaat
en de overheid die deze uitzonderingsgrond heeft vastgesteld, nog een
andere band bestaat dan dat het openbaar maken van het document de
belangen van die overheid kan schaden (RvS, advies L.38.943/2/V, 5
september 2005, Parl. St. W. Parl., 2005-2006, nr. 309/1, 20-21 en RvS,
advies nr. 39.823/3, Parl. St. Kamer, 2005-2006, nr. 51.2511/001, 64-65).
Elke wetgever is bevoegd om voor de instellingen waarvoor hij de
organieke regels bepaalt de procedureregels vast te leggen voor wat
betreft de toegang tot bestuursdocumenten. Door de bijzonder wet van
13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de
gewesten en de gemeenschappen werd artikel 6, § 1, VIII, eerste lid, 1°,
van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der
instellingen in die zin gewijzigd dat de gewesten in beginsel bevoegd zijn
inzake “de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de
provinciale en gemeentelijke instellingen” en bijgevolg voor het
vastleggen van de procedureregels die van toepassing zijn om een beroep
in te leiden tegen een negatieve beslissing genomen door een
gemeentelijke administratie voor de bestuursdocumenten die in haar
bezit zijn. Er kan op grond hiervan dan ook niet worden gesteld dat de
wet van 12 november 1997 van toepassing is op alle bestuursdocumenten
die een gemeente in het kader van de uitoefening van een bevoegdheid
die door de bijzondere wetgever is gereserveerd aan de federale wetgever
of een residuair karakter vertonen. Dit is slechts het geval voor zover de
bevoegdheid voor de organisatie en werking van de gemeenten
overgedragen aan de gewesten niet heeft plaatsgevonden, wat in het
geval van de bevolkingsregister niet het geval is. Tot deze vaststelling is
de Commissie trouwens al gekomen in verschillende van haar adviezen.
De Commissie kan dan ook niet anders dan vaststellen dat wat betreft die
beroepsmogelijkheden, noch de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur, noch de wet van 12 november 1997
betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten
van toepassing zijn en dat de Commissie bijgevolg niet bevoegd is, maar
wel de gewestelijke organen die bevoegd zijn in het kader van een
7
beroep wegens het ondervinden van moeilijkheden bij het uitoefenen
van het recht van toegang op grond van artikel 32 van de Grondwet.
Deze gewestelijke organen dienen wel hierbij wel de federale wetgeving
die de materie van de bevolkingsregisters en hun toegang door een
geïnteresseerde persoon of derden te respecteren.
Brussel, 16 december 2014.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster