Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 24/11/2014
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
24 november 2014
ADVIES 2014-94
met betrekking tot de weigering om toegang te
verlenen tot notulen van de NMBS
(CTB/2014/89)
2
1. Een overzicht
Bij mail van 14 oktober 2014 vraagt de heer Christoph Meeussen aan de
NMBS om de agenda’s en de notulen van vergaderingen van het
directiecomité van de NMBS van 2014 bij voorkeur in machineleesbaar
formaat.
Omdat de NMBS niet antwoordt binnen de door de wet bepaalde termijn
van dertig dagen na ontvangst van de aanvraag dient de heer Meeussen
bij mail van 19 november 2014 een verzoek tot heroverweging in bij de
NMBS. Tegelijkertijd dient hij ook bij mail een verzoek om advies in bij
de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
Bij mail van 20 november 2014 stelt de NMBS dat de wet van 11 april
1994 enkel op de NMBS van toepassing is wanneer ze optreedt als
administratieve overheid, en niet wanneer ze optreedt in het kader van
de uitoefening van taken die niet van openbare dienst zijn. Aangezien de
agenda’s en notulen een gemengd karakter hebben, vallen deze
documenten niet zonder meer onder de toepassing van de wet. De
informatie in de agenda’s en notulen kan bovendien onder de
uitzonderingsgronden vallen, zoals vertrouwelijke financiële informatie,
informatie m.b.t. personen, gegevens m.b.t. derden, … Verder roept de
NMBS het feit in dat de standpunten die worden ingenomen en de
dossiers die worden besproken, zich niet steeds in een eindstadium
bevinden zodat de openbaarmaking van de inhoud ervan zou kunnen
leiden tot misvattingen. Verder stelt de NMBS dat de beraadslagingen
van de overheid geheim zijn.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de adviesaanvraag ontvankelijk is. De
aanvrager heeft immers voldaan aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging aan de NMBS en van
het verzoek om advies aan de Commissie.
3
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
De Commissie wil er de NMBS op wijzen dat het recht van toegang tot
bestuursdocumenten in artikel 32 van de Grondwet het statuut heeft van
een fundamenteel recht en dat daarom een ruime invulling van het
begrip bestuursdocument aangewezen is. Als bepaalde documenten
zowel betrekking hebben op de taken van publieke dienstverlening als
op andere taken, dan dienen deze documenten volledig als
bestuursdocumenten te worden gekwalificeerd. De Commissie is immers
van mening dat de in de wet van 11 april 1994 aanwezige
uitzonderingsgronden voldoende grondslag vormen om eventuele
commerciële belangen van de NMBS te beschermen. Niets verhindert dat
de NMBS in de toekomst in functie van respectievelijk haar publieke
taken afzonderlijke notulen opmaakt, waarbij uitdrukkelijk verwezen
wordt naar de toepasselijke wettelijke bepaling.
Wordt een document als een bestuursdocument gekwalificeerd, dan
geldt dat document in principe openbaar is. De openbaarmaking kan
slechts worden geweigerd wanneer de aanvrager het belang mist dat
nodig is om toegang te krijgen tot documenten van persoonlijke aard of
wanneer één of meer uitzonderingsgronden van toepassing is en dit
inroepen in concreto kan worden gemotiveerd.
De Commissie sluit niet uit dat bepaalde informatie in de gevraagde
notulen als een document van persoonlijke aard moet worden
beschouwd. Een document van persoonlijke aard is volgens artikel 1,
tweede lid, 3° van de wet van 11 april 1994 een “bestuursdocument dat
een beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd
of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van
een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk
nadeel kan berokkenen”. De Commissie kan enkel vaststellen dat de
aanvrager geen blijk geeft van een specifiek belang zodat de toegang tot
dit soort informatie in de notulen bijgevolg uitgesloten is. Op grond van
het principe van de gedeeltelijke openbaarmaking, kan de belangvereiste
enkel betrekking hebben op informatie die een beoordeling, een
waardeoordeel of een gedragsbeschrijving van een natuurlijke persoon
omvat en niet op de andere informatie.
De Commissie stelt vast dat de NMBS voor wat de andere informatie in
de gevraagde bestuursdocumenten betreft nalaat bepaalde
4
uitzonderingen in te roepen en in concreto na te gaan of deze
uitzonderingsgronden wel degelijk van toepassing zijn. Het inroepen van
uitzonderingsgronden is immers onderworpen aan het vervuld zijn van
bepaalde voorwaarden. De Commissie sluit niet uit dat bepaalde
informatie valt onder artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994, op
grond waarvan een administratieve overheid een vraag om toegang tot
een bestuursdocument moet afwijzen wanneer ze heeft vastgesteld dat
het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van
een federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar
krediet. Vooreerst moet de Commissie opmerken dat deze
uitzonderingsgrond slechts kan worden ingeroepen wanneer schade aan
dit belang wordt toegebracht. Bovendien kan de niet openbaarmaking
slechts worden ingeroepen na een belangenafweging. Het is immers niet
uit te sluiten dat er een duidelijk openbaar belang aanwezig is dat
gediend is met de openbaarmaking die kan primeren op het beschermde
belang. Ook kan bepaalde economische informatie van derden onder de
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994
vallen. Op grond hiervan moet een administratieve overheid immers de
openbaarmaking weigeren als ze vaststelt dat het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het uit de aard van
de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld. De Commissie
wenst in dit verband op te merken dat niet alle ondernemings- en
fabricagegegevens die aan de overheid zijn meegedeeld, onder deze
uitzonderingsgrond kunnen worden gebracht. Dit is enkel zo voor zover
ze een ‘uit de aard van de zaak’ vertrouwelijk karakter vertonen.
Bovendien is dit niet voldoende om tot niet openbaarmaking te beslissen.
Er dient immers een belangenafweging plaats te vinden met het
algemeen belang dat gediend is met de openbaarmaking. En zoals voor de
vorige uitzonderingsgrond het geval is, moet ook hier de motivering in
concreto gebeuren.
Verder sluit de Commissie niet uit dat de openbaarmaking moet worden
geweigerd omdat de openbaarheid afbreuk doet aan de persoonlijke
levenssfeer. De Commissie moet in dit verband opmerken dat artikel 6, §
2, 1° van de wet van 11 april 1994 slechts toelaat om informatie aan de
openbaarmaking te onttrekken voor zover de openbaarmaking van die
informatie afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Ook al gaat het hier om een absolute uitzonderingsgrond,
toch geldt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet absoluut
5
en verschilt ze van persoon tot persoon. Al strekt de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer zich ook uit tot de werkplek, toch kunnen niet
alle activiteiten met betrekking tot een natuurlijke persoon hieronder
worden gebracht. In elk geval kan niet geacht worden dat de identiteit
van leidende ambtenaren onder deze uitzonderingsgrond kan worden
gebracht voor zover de informatie betrekking heeft op de uitvoering van
hun taken, tenzij de weigering om deze informatie openbaar te maken
kan kaderen in een andere uitzonderingsgrond. De situatie ligt anders
wanneer het de namen van derden betreft, namelijk om personen die
niet verbonden zijn met de NMBS.
De Commissie moet opmerken dat de NMBS in strijd met artikel 32 van
de Grondwet stelt dat enkel documenten in dossiers die zich in een
eindstadium bevinden onder de toepassing van de wet van 11 april 1994
zouden vallen. Het zijn slechts niet afgewerkte documenten die in
aanmerking komen om onder de voorwaarden van artikel 6, § 3, 1° van
de wet van 11 april 1994 aan de openbaarmaking te worden onttrokken.
Om die reden kan deze uitzonderingsgrond ook niet worden ingeroepen
voor agenda’s en notulen die zonder enige twijfel afgewerkte
documenten zijn.
Ook al stelt de NMBS dat beraadslagingen geheim zijn, toch betekent dit
niet dat de verslagen van deze beraadslagingen geheim zijn. Dit is enkel
het geval wanneer de openbaarmaking van een bestuursdocument
afbreuk doet aan het geheim van de beraadslagingen van de federale
Regering en van de verantwoordelijke overheden die afhangen van de
federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid betrokken
is. Deze uitzondering beschermt slechts de individuele standpunten van
de verschillende personen die aan een beraadslaging deelnemen, maar
beschermt niet het resultaat van die beraadslaging. Bovendien kan deze
uitzonderingsgrond maar worden ingeroepen na een motivering in
concreto en voor de standpunten van wie deelneemt aan een vergadering
niet op enige wijze in de openbaarheid zijn gebracht door de betrokkene
zelf.
6
Ten slotte wenst de Commissie nog te wijzen op het principe van de
gedeeltelijke openbaarheid op grond waarvan slechts informatie die
onder een uitzonderingsgrond valt, aan de openbaarmaking kan worden
onttrokken, maar alle andere informatie wel openbaar moet worden
gemaakt.
Brussel, 24 november 2014.
F. SCHRAM M. BAGUET
secretaris voorzitster