Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 13/2/2012
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
13 februari 2012
ADVIES 2012-8
met betrekking tot de openbaarheid van
voorbereidende documenten van een auditverslag
(CTB/2012/5)
2
1. Een overzicht
Bij mail van 17 januari 2012 vraagt het secretariaat van het Auditcomité
aan de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, om een advies over de vraag of de voorbereidende
documenten in het kader van een audit aan de openbaarheid van bestuur
kunnen worden onttrokken.
Bij de vraag wordt volgende toelichting gegeven: “De voorbereidende
documenten zijn documenten die tijdens de uitvoering van een audit
worden verzameld en die aan de basis liggen van een auditverslag zoals
bevindingen, voorlopige conclusies, interviews, brieven, observaties,
vragenlijsten, enz.
Sommige van deze documenten en gegevens zijn vertrouwelijk
meegedeeld. Het beschermen van de anonimiteit van de bronnen en van
de vertrouwelijkheid van de door hen verstrekte gegevens is een conditio
sine qua non om de geloofwaardigheid van en het vertrouwen in de
interne auditdienst te garanderen bij het uitvoeren van
auditwerkzaamheden.
De notie van vertrouwelijkheid is dan ook opgenomen als één van de
vier basisprincipes in de deontologische code van het Institute of Internal
Auditors: de interne auditor mag de auditgegevens die hij ontvangt niet
openbaar maken, zonder de nodige toestemming, tenzij wanneer hij
daartoe wettelijk of professioneel verplicht is. De regels m.b.t.
vertrouwelijkheid worden in het auditcharter opgenomen.
Artikel 4 van het KB van 17 augustus 2007 betreffende de interne
auditactiviteiten binnen sommige diensten van de federale overheid
bepaalt dat de definitie van de voorwaarden waaronder de interne
auditactiviteiten worden uitgevoerd onder de normen van het Institute
of Internal Auditors valt”.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van mening dat de aanvrager voldaan heeft aan de
wettelijke vereiste die door artikel 8, § 3 van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur is gesteld. De vraag om
toelichting gaat immers uit van een federale administratieve overheid en
beoogt een algemene interpretatie los van een concrete aanvraag.
3
3. De gegrondheid van de aanvraag
3.1 Het grondwettelijk karakter van het recht van toegang tot
bestuursdocumenten op verzoek
Artikel 32 van de Grondwet kent aan iedereen een recht van toegang tot
bestuursdocumenten toe, dat kan wordt uitgeoefend door inzage te
nemen of door het verkrijgen van een afschrift. De wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur heeft daaraan nog de
mogelijkheid toegevoegd om uitleg over een bestuursdocument te
vragen. De keuze van de wijze van uitoefening van dat recht komt de
aanvrager toe.
Het begrip “bestuursdocument” is door de grondwet niet nader
gedefinieerd. In de parlementaire voorbereiding werd gesteld dat het
begrip "alle informatie, in welke vorm ook, waarover de administratieve
overheden beschikken" omvat (Parl. St. Kamer, 1992 - 1993, nr. 839/1,
5.). De verschillende wetgevers hebben het begrip in overeenstemming
met deze omschrijving gedefinieerd. Zo omschrijft de wet van 11 april
1994 een bestuursdocument als “alle informatie, in welke vorm ook,
waarover een administratieve overheid beschikt”. Hieruit blijkt dat ook
voorbereidende documenten onverkort als bestuursdocumenten moeten
worden beschouwd, net als onafgewerkte documenten. In principe zijn
alle bestuursdocumenten openbaar en bijgevolg ook de hiervoor
vermelde documenten.
Dit grondwetsartikel bepaalt bovendien dat procedureregels en
beperkingen op dit grondrecht slechts bij formele wet, bij decreet of bij
ordonnantie kunnen worden bepaald. Dit betekent dat door middel van
lagere rechtsnormen geen procedureregels noch beperkingen op het
recht van toegang tot bestuursdocumenten kunnen worden opgelegd. In
artikel 4 van het koninklijk besluit van 17 augustus 2007 betreffende de
interne auditactviteiten binnen sommige diensten van de federale
overheid kan dan ook geen grondslag worden gevonden om de
openbaarmaking van bestuursdocumenten te weigeren. Een
vertrouwelijkheidsvereiste is ook nog geen geheimhoudingsbepaling.
Slechts een in de wet bepaalde geheimhoudingsbepaling vormt een
grondslag voor de niet-openbaarmaking van informatie in
bestuursdocumenten (artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994).
4
3.2 Een vermeende tegenspraak tussen de vertrouwelijkheidsvereiste
van de deontologische code van het Institute of Internal Auditors
De vertrouwelijkheid die geldt ten aanzien van auditactiviteiten als één
van de vier basisprincipes in de deontologische code van het Institute of
Internal Auditors waarnaar ook artikel 4 van het koninklijk besluit van
17 augustus 2007 verwijst, is niet in tegenspraak met de principiële
openbaarheid van deze bestuursdocumenten. De vertrouwelijkheid
wordt in de deontologische code immers slechts gegarandeerd “tenzij de
auditor daartoe wettelijk of professioneel verplicht is”. Artikel 32 van de
Grondwet en de wet van 11 april 1994 houden een wettelijke
verplichting tot openbaarmaking in en heffen bijgevolg de
geheimhoudingsplicht op tenzij een bij de wet bepaalde
uitzonderingsgrond kan of moet worden ingeroepen. Bovendien moet
een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de openbaarheid van
bestuur die zich op organisatieniveau bevindt en de persoonlijke
geheimhoudings- of discretieplicht.
3.3 Mogelijke uitzonderingsgronden die voor voorbereidende
documenten kunnen worden ingeroepen
Bepaalde uitzonderingsgronden moeten of kunnen worden ingeroepen
voor welbepaalde informatie in bestuursdocumenten, zeker met
betrekking tot voorbereidende documenten opgesteld in het kader van
auditactiviteiten.
3.3.1 Meningen of adviezen afkomstig van derden
Artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat een federale
administratieve overheid een vraag om inzage, uitleg of mededeling in
afschrift van een bestuursdocument mag afwijzen in de mate dat de vraag
een advies of een mening betreft die uit vrije wil en vertrouwelijk aan de
overheid is meegedeeld. De Commissie wil erop wijzen dat deze
uitzonderingsgrond slechts kan worden ingeroepen onder de volgende
voorwaarden:
- enkel adviezen of meningen komen in aanmerking, geen feitelijke
vaststellingen;
- deze adviezen of meningen moeten vrijwillig zijn meegedeeld aan de
overheid, d.w.z. dat er geen juridische verplichting bestond om deze
informatie aan de overheid te verstrekken;
5
- deze adviezen of meningen moeten vertrouwelijk aan de overheid
zijn meegedeeld, d.w.z. dat bij het verstrekken van die adviezen of
meningen aan de overheid de vertrouwelijkheid uitdrukkelijk werd
ingeroepen door diegene die deze informatie heeft verstrekt;
- deze adviezen of meningen zijn afkomstig van derden. Ambtenaren
kunnen echter niet als derden worden beschouwd ten aanzien van
het bestuur waar zij zijn tewerkgesteld.
Deze voorwaarden moeten cumulatief worden vervuld.
Bovendien betreft het een facultatieve uitzonderingsgrond, waarvan het
inroepen, omdat het principe de openbaarheid is, uitvoerig en in
concreto moet worden gemotiveerd.
3.3.2 De geheimhouding van de identiteit van de persoon die het
document of de inlichting vertrouwelijk aan de administratieve
overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar of
strafbaar geacht feit
De wetgever heeft in artikel 6, § 1, 8° van de wet van 11 april 1994 een
bescherming geboden aan de persoon die het document of de inlichting
vertrouwelijk aan de overheid heeft meegedeeld voor zover die
inlichting is verstrekt ter aangifte van een strafbaar of strafbaar geacht
feit. Het geheim houden van de identiteit geldt niet absoluut. De
wetgever heeft deze uitzonderingsgrond immers geformuleerd als een
relatieve uitzonderingsgrond, wat inhoudt dat de identiteit slechts kan
worden beschermd voor zover een administratieve overheid heeft
vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet zwaarder weegt.
3.3.3 De bescherming van de persoonlijke levenssfeer
Een uitzonderingsgrond die nauw aansluit bij de voorgaande is artikel 6,
§ 2, 1° van de wet van 11 april 1994 op grond waarvan een
administratieve overheid een vraag om toegang moet afwijzen wanneer
de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de persoonlijke levenssfeer. De
bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt door de wetgever
slechts beschermd in de mate de openbaarmaking schade toebrengt aan
de persoonlijke levenssfeer, wat in concreto en op pertinente wijze moet
worden aangetoond. Deze uitzonderingsgrond kan niet enkel een
grondslag vormen voor de bescherming van de identiteit van een
6
persoon, ambtenaar of derde, maar strekt zich uit tot alle informatie die
betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer zoals verankerd in artikel
8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 22
van de Grondwet, zoals geïnterpreteerd door de hoven en rechtbanken,
de administratieve rechtscolleges, het Grondwettelijk Hof en het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
3.3.4 De bescherming van de opsporing of vervolging van strafbare feiten
Het is ook mogelijk dat er in bepaalde voorbereidende documenten
informatie aanwezig is, waarvan het vrijgeven de opsporing of vervolging
van strafbare feiten in het gedrang zou kunnen brengen. Om die reden
bepaalt artikel 6, § 1, 5° van de wet van 11 april 1994 dat een
administratieve overheid de openbaarmaking moet weigeren wanneer zij
vaststelt dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de
bescherming van de opsporing of vervolging van strafbare feiten. Ook
deze uitzonderingsgrond heeft een relatief karakter en houdt geen
absolute bescherming in van het beschermde belang.
3.3.4 De bescherming van een federaal economisch of financieel
belang, de munt of het openbaar krediet
De openbaarmaking van bepaalde informatie in voorbereidende
documenten kan eventueel ook schade toebrengen aan een federaal
economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet. In dit
geval moet dit in concreto worden aangetoond en kan deze
uitzonderingsgrond pas worden ingeroepen na een belangenafweging,
meer bepaald tegenover het specifiek algemeen belang dat gediend is met
de openbaarmaking (artikel 6, § 1, 6° van de wet van 11 april 1994).
3.3.6 De bescherming van het uit de aard van de zaak vertrouwelijk
karakter van de ondernemings- en fabricagegegevens die aan de
overheid zijn meegedeeld
Voor zover de voorbereidende documenten ook informatie bevatten die
derden aan de overheid hebben meegedeeld en die uit de aard van de
zaak vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegegevens bevatten, kan
deze informatie aan de openbaarmaking worden onttrokken voor zover
er geen specifiek algemeen belang gediend is met de openbaarmaking dat
zwaarder doorweegt (artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994).
7
3.3.7 Besluit
De wet van 11 april 1994 bevat heel wat uitzonderingsgronden die voor
specifieke informatie moeten of kunnen worden ingeroepen om bepaalde
vertrouwelijk geachte informatie in voorbereidende documenten die in
het kader van auditactiviteiten worden opgesteld aan de openbaarmaking
te onttrekken. Toch moet er rekening mee worden gehouden dat de
openbaarheid het principe is en dat het inroepen van
uitzonderingsgronden steeds in concreto en op pertinente wijze moet
gemotiveerd worden. Het is niet mogelijk om op grond van de wet van
11 april 1994 deze voorbereidende documenten op algemene wijze aan
de openbaarheid te onttrokken. Een dergelijk standpunt zou trouwens
ingaan tegen de geest van artikel 32 van de Grondwet die steeds een
concrete beoordeling vereist en gekoppeld is aan een schadetoets of een
algemeenbelang-toets.
Brussel, 13 februari 2012.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter