Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 10/9/2012
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
10 september 2012
ADVIES 2012-69
met betrekking tot de toegang tot documenten met
betrekking tot een rechtszaak
(CTB/2012/63)
2
1. Een overzicht
Bij mail van 29 juni 2012 vraagt de heer X aan de FOD Financiën om een
elektronisch afschrift van volgende documenten:
- alle bestuursdocumenten in verband met de gerechtelijke fase die
aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 8 maart 2005 van het
Hof van Beroep van Antwerpen waarnaar verwezen wordt in de
mondelinge parlementaire vraag nr. 9207 van de heer Denis
Ducarme van 7 februari 2012, meer bepaald de gedinginleidende
akte, de conclusies die door de FOD Financiën werden
neergelegd, zowel in eerste aanleg, als in beroep, de conclusies die
de FOD Financiën heeft ontvangen, zowel in eerste aanleg, als in
beroep, het vonnis in eerste aanleg en het arrest van het Hof van
Beroep zelf, evenals alle andere nuttige documenten, bijvoorbeeld
interne adviezen, die zich ook nog in het (administratief) dossier
zouden bevinden. In zoverre er persoonsgegevens van derden in
deze documenten zouden vermeld worden, mogen deze gegevens
worden geanonimiseerd. Eventuele kostenstaten, verrekeningen,
boekhoudkundige documenten, facturen, betalingsbewijzen,
aanstellingsbesluit, … moeten niet mee worden overgemaakt.
- de lijst van de gemiddeldes van de maandelijkse indexcijfers van
elk jaar sinds 1988 zoals die door de FOD Financiën per jaar
werden gehanteerd tot vandaag. Sinds de wet van 7 december
1988 houdende hervorming van de inkomstenbelasting en
wijziging van het met het zegel gelijkgestelde taksen (BS 16
december 1988) geldt, met ingang van het aanslagjaar 1991,
immers het principe dat de bijdragen in de personenbelasting
jaarlijks en gelijktijdig aan het indexcijfer van de
consumptieprijzen van het Rijk worden aangepast.
De aanvrager wenst deze documenten te ontvangen voor 11 juli 2012.
Bij brief van 26 juli 2012 maakt de voorzitter van de FOD Financiën
zeven documenten over:
- de beslissing van de gewestelijke directeur der directe belastingen
te Hasselt van 12 november 2003;
- de besluiten die op 23 februari 2004 werden neergelegd voor de
Belgische Staat in de procedure voor de rechtbank van eerste
aanleg te Hasselt;
3
- de antwoordbesluiten die op 9 maart 2004 werden neergelegd
voor de Belgische Staat in de procedure voor de rechtbank van
eerste aanleg te Hasselt;
- het vonnis van de rechtbank van eerste aanleg te Hasselt van 13
oktober 2004;
- de besluiten die werden neergelegd voor de Belgische Staat in de
procedure voor het hof van beroep te Antwerpen;
- de aanvullende en synthesebesluiten die werden neergelegd voor
de Belgische Staat in de procedure voor het hof van beroep te
Antwerpen;
- het arrest van het hof van beroep te Antwerpen van 8 maart 2005.
Hij vermeldt in zijn brief ook het volgende: “In deze documenten
werden de passages geschrapt die afbreuk doen aan het door de wet
ingestelde beroepsgeheim van fiscale ambtenaren (artikel 6, § 2, 2° van
de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en
artikel 337 van het Wetboek van inkomstenbelastingen 1992) en/of die
afbreuk doen aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken
belastingplichtige (artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994).”
De mededeling in afschrift van de procedurestukken die uitgaan van de
belastingsplichtige wordt geweigerd. Dit wordt als volgt verantwoord:
“Deze procedurestukken zijn documenten van persoonlijke aard waarvan
een derde geen inzage kan krijgen zonder van een belang te doen blijken.
In de mail van 29 juni 2012 wordt geen belang ingeroepen. Bovendien
zou de mededeling van die stukken ook afbreuk doen aan de persoonlijke
levenssfeer van de belastingsplichtige, die er kon vanuit gaan dat deze
documenten enkel bestemd waren voor de rechter en voor de tegenpartij
en niet voor de bekendmaking aan derden (artikel 6, § 2, 1° van de wet
van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur). Omdat deze
documenten betrekking hebben op zijn fiscale toestand raken zij de
persoonlijke levenssfeer. Bovendien weegt het belang van de
openbaarmaking niet op tegen de fundamentele rechten van de
bestuurden (artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur). Artikel 6 EVRM houdt immers een recht op
toegang voor iedere burger tot de rechter in. Daarbij kunnen enkel
beperkingen worden opgelegd aan die vrije toegang als ze een wettig
oogmerk nastreven en als er een redelijk verband bestaat tussen de
beperkende regeling en het nagestreefde doel. Dit redelijk verband
ontbreekt wanneer de burger zich niet vrij tot de rechter kan wenden
zonder het risico te lopen dat de door hem ingediende procedurestukken
4
later zonder zijn instemming aan derden zullen bekendgemaakt worden.
De openbaarheid van de rechtspraak wordt immers gegarandeerd door
de openbaarheid van de zittingen en de verplichting om de vonnissen en
arresten op een openbare terechtzitting uit te spreken. Een verdere
inperking van de toegang tot de rechter door de Wet Openbaarheid van
Bestuur weegt niet op tegen de bescherming van het door artikel 6
EVRM gegarandeerde grondrecht.”
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de door artikel 178 van het
Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 voorgeschreven jaarlijke
indexatie van de daar vermelde bedragen wijst de FOD Financiën er in
de brief op dat elk jaar een bericht wordt gepubliceerd in het Belgisch
Staatsblad waarin de berekening van de indexaanpassing wordt
toegelicht. De indexcijfers zelf worden gepubliceerd door de FOD
Economie, K.M.O., Middenstand en Energie, waarbij zowel de
maandelijkse als jaarlijkse cijfers worden vermeld. Omdat deze gegevens
waarvan een kopie wordt gevraagd publiek werden gemaakt en publiek
toegankelijk zijn, oordeelt de FOD Financiën dat de aanvraag op dit punt
kennelijk onredelijk is met verwijzing naar artikel 6, § 3, 3° van de wet
van 11 april 1994.
Omdat hij het niet eens is met dit standpunt dient de heer X bij mail van
10 augustus 2012 een verzoek om advies in bij de Commissie voor de
toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd. Diezelfde dag
stuurt hij ook bij mail een verzoek tot heroverweging aan de FOD
Financiën. De aanvrager haalt volgende argumenten aan om zijn verzoek
tot heroverweging te ondersteunen:
- wat zijn eerste vraag betreft:
1. Het fiscale geheim op grond van artikel 337 WIB ’92 kan niet
worden ingeroepen omdat de vraag om openbaarmaking gebeurt
binnen het kader van het uitoefenen van het ambt.
2. De informatie die wordt gevraagd is al openbaar gemaakt tijdens
de procedure die werd gevoerd voor de rechtbank en waarvan de
procedure in de openbaarheid plaatsvindt op grond van artikel
148 Gw.
3. De FOD Financiën had maar moeten weten dat hij een belang had
aangezien hij een conflict heeft met de FOD Financiën.
Bovendien verwijst hij naar een uitspraak van de Raad van State
waarin het volgende wordt gesteld: “Een van de nuttige effecten
5
van art. 32 van de G.W. en van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur is dat de personen die
overwegen een rechtsvordering in te stellen, kennis kunnen
nemen van hun dossier vooraleer de rechter te adiëren. Zij stellen
aldus de vordering slechts in met kennis van zaken, welk effect
niet zou kunnen worden bereikt indien de burgers enkel kennis
zouden kunnen krijgen van het dossier door het in te zien ter
griffie eens de procedure is ingeleid”.
4. Artikel 6, § 2, 1° bepaalt dat vooralsnog openbaarmaking kan
worden gegeven als de betrokken persoon met de inzage, de
uitleg of de mededeling in afschrift heeft ingestemd. Wellicht
werd geen contact met de betrokkene opgenomen en als dit wel
het geval is, wenst hij hiervan een bewijs.
5. De verwijzing naar artikel 6, § 1, 2° wordt verder uitgewerkt door
te verwijzen naar artikel 6 EVRM. De aanvrager wenst te
vernemen of deze uitleg is gebaseerd op jurisprudentie van het
EHRM en als dit het geval is, wenst hij de nodige referenties of
uitspraken ter zake te verkrijgen. Als dit niet het geval is, wenst
hij een bevestiging dat de tekst een eigen product is. Bovendien
stelt hij dat de verantwoordling helemaal niet dienstig is in deze
zaak. Hierbij verwijst hij terug naar de mogelijkheid om
toestemming te vragen aan de betrokkene. Ten gronde meent hij
dat niet wordt aangetoond hoe de openbaarheid van bestuur het
recht op toegang tot de rechter zou beperken.
- wat zijn tweede vraag betreft:
1. Het feit of iets al gepubliceerd is of niet, is niet relevant in het
kader van de openbaarheid van bestuur.
2. De gevraagde informatie stelt praktisch geen onoverkomelijke
problemen. Het beicht neemt elk jaar ongeveer 5 pagina’s in het
Belgisch Staatsblad in vermenigvuldigd met 25 betekent dit
ongeveer 125 à 150 pagina’s. Bovendien wijst hij erop dat voor
hem een elektronisch afschrift volstond.
3. Een burger moet niet geabonneerd zijn op het Belgisch Staatsblad.
4. Het Belgisch Staatsblad is slechts vanaf 1997 beschikbaar en er
kan niet worden verlangd dat de aanvrager op zoek moet gaan
naar die berichten in een bibliotheek.
5. Los van de openbaarheidswetgeving kan niet zomaar worden
verwezen naar het Belgisch Staatsblad, maar moet tenminste
6
worden aangegeven waar precies de gevraagde informatie kan
worden gevonden.
2. De ontvankelijkheid van de aanvraag
De Commissie is van oordeel dat het verzoek om advies ontvankelijk is
omdat de aanvrager voldaan heeft aan de wettelijke vereiste van de
gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging en het verzoek om
advies. Het verzoek om advies beperkt zich tot de nog niet verstrekte
documenten.
3. De gegrondheid van de aanvraag
Het onderzoek van de gegrondheid van de adviesaanvraag bevat
verschillende elementen die hierna achtereenvolgens behandeld worden.
3.1 Het al dan niet bestaan van een verplichting om binnen een door de
aanvrager opgegeven termijn bestuursdocumenten openbaar te maken
De Commissie wenst er vooreerst op te wijzen dat de wet van 11 april
1994 geen verplichting inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten
tegen een door de aanvrager gewenste termijn te bezorgen, noch bevat
de wet een verplichting voor een federale administratieve overheid om
te verantwoorden waarom zij op die vraag tegen de voorgestelde datum
niet kan ingaan.
3.2 De inroepbaarheid van het fiscaal geheim in combinatie met artikel
6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994
De Commissie wenst er voorts op te wijzen dat de fiscale administratie
het fiscaal geheim slechts kan inroepen ten aanzien van documenten die
haar werden verstrekt en die ze heeft gekregen van een
belastingplichtige en dat dit geheime informatie over de
belastingsplichtige beoogt te beschermen ten aanzien van derden, zoals
de Raad van State in het verleden al heeft aangenomen (zie onder meer
R.v.St., arrest nr. 156.628 van 20 maart 2006). Ten onrechte beweert de
aanvrager dat de fiscale administratie het fiscaal geheim niet zou kunnen
inroepen wanneer haar een vraag wordt gesteld tot openbaarmaking van
bestuursdocumenten in het kader van de wet van 11 april 1994.
Aangezien de aanvrager een derde is, moet de fiscale administratie het
7
fiscaal geheim in combinatie met artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april
1994 inroepen. Artikel 6, § 2, 2° van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat
een administratieve overheid de vraag tot openbaarmaking moet
weigeren als de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet
aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting.
3.3 De inroepbaarheid van artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994
Bovendien kan de fiscale administratie terecht artikel 6, § 2, 1° van de
wet van 11 april 1994 inroepen voor zover zij in concreto en op
pertinente wijze motiveert dat de openbaarmaking van de informatie in
een bestuursdocument afbreuk doet aan de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. De Commissie stelt vast dat de motivering op
dit vlak tekort schiet.
De Commissie wenst in dit verband op te merken dat voor zover
informatie - ook al heeft ze betrekking op de persoonlijke levenssfeer - al
openbaar is gemaakt, artikel 6, § 2, 1° van de wet van 11 april 1994 niet
voor die informatie kan worden ingeroepen. De Commissie wenst echter
te benadrukken dat de stukken en de daarin aanwezige informatie die bij
de rechtbank werden neergelegd, in principe niet automatisch openbaar
zijn. Artikel 148 van de Grondwet garandeert enkel dat de
terechtzittingen van de rechtbanken openbaar zijn, tenzij de
openbaarheid gevaar oplevert voor de orde of de goede zeden.
De Commissie is het verder eens met de aanvrager dat artikel 6, § 2, 1°
van de wet van 11 april 1994 een nuancering bevat in die zin dat, ook al
stelt de administratieve overheid vast dat de openbaarmaking afbreuk
doet aan de persoonlijke levenssfeer, de openbaarmaking toch kan
plaatsvinden als “de betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de
mededeling in afschrift heeft ingestemd”. Die instemming hangt dan
echter niet van de administratieve overheid af. Ook al rust op haar een
verplichting om zich tot de betrokkene te wenden om zijn instemming
tot openbaarmaking te vragen, zolang zij de instemming van de
betrokkene niet heeft verkregen, kan zij niet anders dan de
openbaarmaking weigeren. De instemming van de betrokkene is
overigens aan geen termijn verbonden. In elk geval bevat de wet van 11
april 1994 geen verplichting in hoofde van de administratieve overheid
om een ‘bewijs’ af te leveren van die weigering tot het geven van
instemming. Die weigering van instemming kan immers impliciet zijn en
8
bestaat zolang geen uitdrukkelijke instemming is gegeven. Als een
dergelijk bewijs bestaat, kan de aanvrager tot dit document wel toegang
vragen op grond van de wet van 11 april 1994. De aanvrager heeft
dergelijk verzoek slechts gesteld in het kader van zijn verzoek tot
heroverweging. Dat verzoek moet dan ook worden beschouwd als een
nieuw oorspronkelijk verzoek. Op grond van artikel 6, § 5 van de wet
van 11 april 1994 beschikt de FOD Financiën om haar beslissing over dat
verzoek binnen een termijn van dertig dagen aan de aanvrager kenbaar
te maken. Pas als die beslissing negatief is, of bij afwezigheid van een
beslissing binnen de door de wet gestelde termijn, kan de aanvrager het
georganiseerd administratief beroep instellen dat erin bestaat
tegelijkertijd een verzoek tot heroverweging en een verzoek om advies in
te stellen.
3.4 Het recht van toegang tot het eigen dossier en tot het dossier van een
derde
De Commissie stelt ook vast dat de aanvrager ten onrechte een uitspraak
van de Raad van State inroept om zijn aanspraak op bestuursdocumenten
te verantwoorden. Deze uitspraak luidt als volgt: “Een van de nuttige
effecten van art. 32 van de G.W. en van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur is dat de personen die
overwegen een rechtsvordering in te stellen, kennis kunnen nemen van
hun dossier vooraleer de rechter te adiëren. Zij stellen aldus de vordering
slechts in met kennis van zaken, welk effect niet zou kunnen worden
bereikt indien de burgers enkel kennis zouden kunnen krijgen van het
dossier door het in te zien ter griffie eens de procedure is ingeleid.” Uit
deze uitspraak is enkel af te leiden dat artikel 32 van de Grondwet
inhoudt dat iemand toegang moet kunnen hebben tot zijn eigen dossier
vooraleer de rechter te adiëren, wat niet betekent dat hij hieruit
automatisch een recht zou kunnen afleiden om toegang te krijgen tot
documenten die op derden betrekking hebben.
3.5 Het belang dat nodig is om toegang te hebben tot documenten van
persoonlijke aard
De Commissie kan het standpunt van de FOD Financiën niet bijtreden
dat procedurestukken die uitgaan van de belastingplichtige automatisch
als documenten van persoonlijke aard kunnen worden beschouwd. Een
document van persoonlijke aard is volgens artikel 1, tweede lid, 3° van de
9
wet van 11 april 1994 een “bestuursdocument dat een beoordeling of een
waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk
identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag
waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan
berokkenen”. Bovendien heeft de Commissie in heel wat adviezen
duidelijk gemaakt dat het begrip “document van persoonlijke aard” in het
licht van artikel 32 van de Grondwet eng moet worden geïnterpreteerd
en slechts geldt voor informatie die een waardeoordeel of
gedragsbeschrijving van een natuurlijke persoon bevat en niet kan
worden uitgebreid tot andere informatie die in een bestuursdocument
aanwezig is. Terecht is de FOD Financiën echter van mening dat de
aanvrager een belang had moeten aantonen. De FOD Financiën wordt
niet vermoed het belang te kennen omdat de aanvrager een conflict heeft
met de fiscale administratie. De aanvrager wordt geacht het vereiste
belang te hebben voor documenten van persoonlijke aard die op hemzelf
betrekking hebben. Voor zover dit niet het geval is, moet hij zijn belang
aantonen. Bovendien moet dat belang dat de aanvrager inroept ook nog
worden gevaloriseerd als het belang dat in het kader van de wet van 11
april 1994 vereist is om toegang te krijgen tot documenten van
persoonlijke aard. In principe is dat belang immers het belang dat nodig
is om een annulatieberoep bij de Raad van State in te stellen. Ook
betekent het feit dat de aanvrager het vereiste belang heeft niet
automatisch dat hij een recht van toegang tot die documenten van
persoonlijke aard heeft. Dit zal slechts blijken nadat is nagegaan of er
geen uitzonderingsgronden moeten worden ingeroepen.
3.6 De inroepbaarheid van artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994
De FOD Financiën roept verder artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april
1994 in op grond waarvan een administratieve overheid de
openbaarmaking tot informatie in een bestuursdocument moet weigeren
wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet
opweegt tegen de bescherming van de fundamentele rechten en
vrijheden van de bestuurden. De Commissie is het er echter niet mee
eens dat het recht van toegang van een partij tot de rechter, zoals
gegarandeerd door artikel 6 EVRM, zou worden geschonden doordat de
toegang zou worden gegeven tot door die partij ingediende stukken in
het kader van een procedure die voor de rechter wordt gevoerd. De
Commissie is van mening dat de fiscale administratie daarmee aan artikel
6 EVRM in combinatie met artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994
10
een draagwijdte geeft die op grond van de rechtspraak van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens niet uit artikel 6 EVRM kan worden
afgeleid. De Commissie is het echter oneens met de aanvrager dat voor
zover artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994 al in te roepen is, dit
artikel ook in hoofde van de administratieve overheid een verplichting
zou inhouden om instemming van de betrokkene te krijgen om
informatie die onder deze uitzonderingsgrond zou vallen, openbaar te
maken. Een dergelijk voorbehoud is immers niet in deze bepaling terug
te vinden, in tegenstelling tot wat geldt voor artikel 6, § 2, 1° van de wet
van 11 april 1994.
De Commissie wil trouwens ook benadrukken dat artikel 6, § 1, 2° van de
wet van 11 april 1994 niet kan worden ingeroepen omdat er afbreuk zou
worden gedaan aan de fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden. Een administratieve overheid moet in concreto aantonen dat
er geen openbaar belang gediend is met de openbaarmaking die zwaarder
doorweegt dan de beschermde belangen en rechten. Die afweging kan
echter maar gebeuren wanneer zou vaststaan dat de openbaarmaking
afbreuk doet aan de fundamentele rechten en vrijheden van de
bestuurden, wat in casu volgens de Commissie niet het geval is.
De Commissie wenst er wel op te wijzen dat het inroepen van een
uitzonderingsgrond niet impliceert dat een federale administratieve
overheid de nodige referenties of uitspraken uit de jurisprudentie van het
EHRM aan de aanvrager zou moeten bezorgen. Er is enkel vereist dat de
beslissing in haar motivering in concreto aantoont dat de voorwaarden
opgelegd door artikel 6, § 1, 2° van toepassing zijn.
3.7 Het bestaan van auteursrechtelijk beschermde werken
Wel sluit de Commissie niet uit dat bepaalde procedurestukken als
werken in de zin van de wet van 30 juni 1994 betreffende het
auteursrecht en de naburige rechten moeten worden opgevat. In dat
verband stelt artikel 9 van de wet van 11 april 1994 dat een mededeling
in afschrift van een auteursrechtelijk beschermd werk niet toegestaan is
dan met voorafgaande toestemming van de maker of van de persoon aan
wie deze rechten zijn overgedragen. De aanvrager kan zonder
toestemming enkel toegang verkrijgen in de vorm van inzage. In casu
vraagt de aanvrager echter om een mededeling in afschrift.
11
3.8 Een verzoek tot openbaarmaking van al op een andere wijze
bekendgemaakte informatie
De Commissie wenst er ten slotte op te wijzen dat de wet van 11 april
1994 niet verhindert dat de aanvrager zich op deze wet kan beroepen,
ook al werd de informatie die hij wenst te ontvangen al op één of andere
wijze openbaar is gemaakt.
Ook via artikel 6, § 3, 3° van de wet van 11 april 1994 dat bepaalt dat een
federale administratieve overheid een vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument mag afwijzen in de
mate de vraag kennelijk onredelijk is, kan een dergelijke aanvraag niet
worden afgewezen, tenzij zou worden aangetoond dat de bedoeling van
de aanvrager is de administratie te ontwrichten of zou worden
aangetoond dat het vrijgeven van de gevraagde documenten de
administratie dermate zou belasten dat de uitvoering van haar normale
taken in het gedrang zou komen. Steeds moet dit echter in concreto
worden aangetoond.
3.9 Het principe van de gedeeltelijke openbaarmaking
Zelfs als informatie in een bestuursdocument onder één of meer
uitzonderingsgronden valt, dan kan dat er enkel toe leiden dat deze
informatie aan de openbaarmaking wordt onttrokken. Alle andere
informatie in dat bestuursdocument moet openbaar worden gemaakt.
Brussel, 10 september 2012.
F. SCHRAM J. LUST
secretaris plaatsvervangend voorzitter