Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/6/2012
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 juni 2012
ADVIES 2012-42
Advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de wet
van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur (Parl. St. Kamer van Volksvertegenwoordigers,
DOC 53 2096/001)
(CTB/2012/adviesuiteigenbeweging1)
2
1. Situering
Op 7 maart 2012 dienden mevrouw Leen Dierick, Jef Van den Bergh,
Nahima Lanjri, Liesbeth Van der Auwera, Michel Doomst en Bercy
Slegers een wetsvoorstel in tot wijziging van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur.
De wetgever heeft nog geen stelselmatige adviesvereiste opgelegd ten
aanzien van alle wetgevende initiatieven in verband met openbaarheid,
maar de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd, beschikt op grond van artikel 8, § 4 van de wet van
11 april 1994 over de mogelijkheid om op eigen initiatief een advies te
verstrekken over de algemene toepassing van de wet op de openbaarheid
van bestuur. Bovendien kan ze aan de wetgevende macht voorstellen
doen in verband met de toepassing en de eventuele herziening van deze
wet. Dit vormt de wettelijke grondslag op grond waarvan de Commissie
dit advies heeft opgesteld.
2. Analyse en beoordeling
De Commissie stelt het op prijs dat de wetgever zich opnieuw over de
federale openbaarheidswetgeving buigt om deze op een aantal punten te
verbeteren.
Al blijkt het de bedoeling van dit wetgevend initiatief om de federale
openbaarheidswetgeving bij de tijd te brengen (zie parlementair stuk, p.
3), toch moet worden vastgesteld dat de draagwijdte ervan eerder
beperkt is. De initatiefnemers houden bijvoorbeeld slechts heel beperkt
rekening met de opmerkingen en problemen die de Commissie in haar
jaarverslagen heeft gesignaleerd. Een aantal van die problemen vormen
echter een belangrijke hindernis voor het goed functioneren van de
openbaarheid van bestuur op het federale bestuursniveau. Bovendien
houden de initiatiefnemers geen rekening met de evoluties die zich in
het buitenland en op internationaal vlak voordoen op het gebied van de
openbaarheid van bestuur.
De federale wetgever is een belangrijke gangmaker geweest voor de
openbaarheid van bestuur, en dit ook voor de gemeenschappen en
gewesten die zich, met uitzondering van de Vlaamse decreetgever, op de
3
federale wet van 11 april 1994 hebben gebaseerd voor de uitwerking van
hun eigen openbaarheidswetgeving.
2.1 Pleidooi voor een fundamentele vernieuwing
Het wetsvoorstel gaat uit van een gedateerde visie op de openbaarheid
van bestuur, waarin de passieve openbaarheid, of de openbaarheid op
verzoek, de kern van de openbaarheid van bestuur uitmaakt. Deze visie
is achterhaald. De nadruk moet liggen op de actieve openbaarmaking van
bestuursdocumenten. De huidige informatietechnologie biedt de
mogelijkheid om het merendeel van de bestuursdocumenten op actieve
wijze en voorzien van zoekmogelijkheden aan te bieden zonder dat de
burger een aanvraag moet indienen. Dit levert een aantal voordelen op.
In de eerste plaats kan de burger kennis maken met bestuursdocumenten
waarvan hij zelfs het bestaan niet afwist. Bovendien houdt de actieve
openbaarheid een aanzienlijke administratieve vereenvoudiging in,
zowel voor het bestuur als voor de burger. Er moet immers niet langer
worden teruggevallen op een procedure.
Door deze omkering in het denken te realiseren, kan het federale
bestuursniveau opnieuw als voortrekker van de openbaarheid van
bestuur in België fungeren.
2.2 De uitbreiding van het personeel toepassingsgebied (artikel 2
van het wetsvoorstel)
De indieners van het wetsvoorstel hebben ervoor geopteerd om het
personeel toepassingsgebied te verruimen zowel door een nieuw begrip
in te voeren om het personeel toepassingsgebied te omschrijven als door
een nieuwe omschrijving van het personeel toepassingsgebied zelf. Op
die manier wordt ook tegemoet gekomen aan de verzuchting van de
Commissie om het personeel toepassingsgebied aan te passen.
2.2.1 De uitbreiding van het personeel toepassingsgebied via de
introductie van het begrip “bestuursinstantie”
2.2.1.1 Verantwoording
Om die verruiming te realiseren, stellen de indieners van het
wetsontwerp voor om een duidelijk omschreven begrip in te voeren dat
4
bovendien ruimer is dan het begrip “administratieve overheid” dat op
vandaag de kernnotie is om het personeel toepassingsgebied van de
federale openbaarheidswetgeving te omschrijven.
Het begrip “administratieve overheid” wordt er omschreven als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet van 11
april 1994; artikel 2, tweede lid, 1° van de wet van 12 november 1997
betreffende de openbaarheid van bestuur in de provincies en
gemeenten 1 ). Het begrip “administratieve overheid” is te nauw
verbonden met het nemen van eenzijdig bindende beslissingen en met
het objectief contentieux. Het is echter uitdrukkelijk de bedoeling
geweest van de grondwetgever om die koppeling niet te maken, en een
recht van toegang te verzekeren tot alle bestuursdocumenten ongeacht
het feit of ze direct met een besluitvormingsproces verband houden. Ook
de Commissie heeft dat standpunt gehuldigd in haar jaarrapport 2011,
waar zij het volgende stelde:
“De toepassing van de openbaarheid van bestuur vereist echter
niet noodzakelijk het bestaan van administratieve
rechtshandelingen, zodat de referentie aan artikel 14 van de
wetten op de Raad van State in sommige gevallen problemen
stelt. Omwille van de rechtszekerheid is het dan ook
wenselijk dat de wetgever het toepassingsgebied van de wet
van 11 april 1994 zelf duidelijk omschrijft en daarbij, in lijn
met artikel 32 van de Grondwet, kiest voor een ruime
invulling.”
Niet enkel vormt het begrip “administratieve overheid” een te smalle
basis om het grondwettelijk recht vorm te geven, bovendien leidt het
begrip tot heel wat rechtsonzekerheid.
1De Commissie wenst er de initiatiefnemers van het wetsvoorstel op te wijzen dat
ondanks het feit dat de organieke bevoegdheid voor provincies en gemeenten is
overgedragen aan de gewesten, deze overdracht niet volledig is gebeurd. De federale
wetgever heeft een aantal organieke bevoegdheden behouden en is bijgevolg ook
bevoegd gebleven om de toegang tot de documenten die op deze bevoegdheden
betrekking hebben, te regelen. Zo heeft ook de wet van 12 november 1997 federaal
haar belang behouden. Het begrip “administratieve overheid” zoals geïnterpreteerd
door het Raad van State en het Hof van Cassatie biedt een te smalle basis voor de
openbaarheidswetgeving.
5
Het is dan ook positief dat de indieners van dit wetsvoorstel hieraan een
einde willen stellen.
Daarnaast stellen de indieners van het voorstel van wet dat met de
introductie van het begrip bestuursinstantie de openbaarheidswetgeving
wordt afgestemd op de wetgeving zoals in voege in de gewesten en deze
gericht op milieu-informatie. Bovendien zou dit een harmonisering op
vraag van de sector inhouden (p. 4).
Dit uitgangspunt is niet correct. Het begrip “bestuursinstantie” is enkel
aanwezig in het decreet van 26 maart 2004 van de Vlaamse
Gemeenschap en het Vlaamse Gewest betreffende de openbaarheid van
bestuur. Voor de toegang tot milieu-informatie hebben de verschillende
wetgevers trouwens verschillende begrippen gebruikt en voor de
omschrijving ervan nauw aansluiting gezocht bij de omschrijving van het
personeel toepassingsgebied van richtlijn 2003/4/EG. Bovendien is de
keuze voor een nieuw begrip een heel delicate zaak.
2.2.1.2 Het begrip “bestuursinstantie” in het decreet van 26 maart
2004 als oplossing voor het probleem
De initiatiefnemers van het wetsvoorstel opteren ervoor om het begrip
“bestuursinstantie” zoals omschreven in het Vlaams decreet van 26 maart
2004 als kernbegrip voor de federale openbaarheidswetgeving te maken.
De Vlaamse decreetgever heeft dat begip gedefinieerd. De Commissie
wenst erop te wijzen dat deze definitie op een aantal criteria berust die
het gevolg zijn van politieke keuzes op een bepaald moment in de tijd. Er
zijn echter ook andere criteria mogelijk. Criteria moeten grondig worden
overdacht, omdat ze als gevolg hebben dat bepaalde instellingen onder
het begrip komen te vallen, maar andere dan weer niet.
De keuze die werd gemaakt met het begrip “bestuursinstantie” in het
decreet van 26 maart 2004 is bovendien niet zonder
interpretatieproblemen die op vandaag nog niet volledig zijn opgelost.
Het heeft weinig zin om op die manier een aantal nieuwe
interpretatieproblemen in de federale openbaarheidsregeling binnen te
brengen.
6
2.2.1.3 Geen volledige kopie van de definitie in het decreet van 26
maart 2004
Bovendien gebeurt de omschrijving van het begrip “bestuursinstantie” in
het wetsvoorstel niet volledig op dezelfde wijze als het begrip
“bestuursinstantie” in het decreet van 26 maart 2004. Toch blijkt
inhoudelijk de bedoeling van de indieners te zijn gerespecteerd: “Deze
definitie van bestuursinstantie wordt overgenomen” (p. 6).
De verschilpunten tussen het wetsvoorstel en het Vlaamse decreet
blijken duidelijk uit de hierna volgende tabel:
Begrip “bestuursinstantie” in het Begrip “bestuursinstantie” in het
wetsvoorstel decreet van 26 maart 2004
a) een rechtspersoon die is a) een rechtspersoon die is
opgericht bij of krachtens de opgericht bij of krachtens de
Grondwet, een wet, decreet of Grondwet, een wet, decreet of
ordonnantie; ordonnantie;
b) een natuurlijk persoon, een b) een natuurlijke persoon, een
groepering van natuurlijke groepering van natuurlijke
personen, een rechtspersoon of personen, een rechtspersoon of
groepering van rechtspersonen die groepering van rechtspersonen die
in hun werking bepaald en in hun werking bepaald en
gecontroleerd worden door een gecontroleerd worden door a);
bestuursinstantie bedoeld in a);
c) een natuurlijke persoon, een
c) een natuurlijk persoon, een groepering van natuurlijke
groepering van natuurlijke personen, een rechtspersoon of
personen, een rechtspersoon of groepering van rechtspersonen,
groepering van rechtspersonen, voorzover zij door een
voor zover zij door een bestuursinstantie in de zin van a)
bestuursinstantie bedoeld in a) zijn zijn belast met de uitoefening van
belast met de uitoefening van een een taak van algemeen belang of
taak van algemeen belang of voor voorzover zij een taak van
zover zij een taak van algemeen algemeen belang behartigen en
belang behartigen en beslissingen beslissingen nemen die derden
nemen die derden binden. binden.
7
De rechterlijke macht en de De rechterlijke macht valt buiten
administratieve rechtscolleges
deze definitie, behalve wanneer ze
vallen buiten de definitie bedoeld in optreedt in een andere
het eerste lid, 4° behalve wanneer hoedanigheid dan de rechterlijke.
ze optreden in een andere De wetgevende vergaderingen en
hoedanigheid dan de rechterlijke. de daaraan verbonden instellingen
De Wetgevende Kamers en de vallen buiten deze definitie,
daaraan verbonden instellingen behalve inzake aangelegenheden
vallen buiten deze definitie behalve met betrekking tot
inzake aangelegenheden met overheidsopdrachten en
betrekking tot overheidsopdrachten personeelsleden van hun diensten.
en personeelsleden van hun De uitvoerende macht valt er
diensten. eveneens buiten voorzover deze
De uitvoerende macht valt er optreedt in een rechterlijke
eveneens buiten voor zover hij hoedanigheid.
optreedt in een rechterlijke
hoedanigheid.
Via het begrip “bestuursinstantie”, zoals gedefinieerd in het decreet van
26 maart 2004, worden een aantal instellingen gedeeltelijk van het
toepassingsgebied uitgesloten. Dit is het geval voor de wetgevende
macht, de rechterlijke macht en de administratieve rechtscolleges.
De Commissie stelt vast dat de indieners van het wetsvoorstel zowel de
“administratieve rechtscolleges” als de “uitvoerende macht voor zover hij
optreedt in een rechterlijke hoedanigheid” uitsluiten van de definitie. De
Vlaamse decreetgever heeft met “de uitvoerende macht voor zover deze
optreedt in een rechterlijke hoedanigheid” eigenlijk de “administratieve
rechtscolleges” op het oog gehad. De Commissie meent dat de voorkeur
kan uitgaan naar het behoud van de uitsluiting ‘administratieve
rechtscolleges’ en dat de verwijzing naar de uitvoerende macht die
optreedt in een rechterlijke hoedanigheid kan worden verwijderd.
Wat de administratieve rechtscolleges betreft, wil de Commissie er
trouwens op wijzen dat als gevolg van de inwerkingtreding van het
Vlaamse decreet van 9 juli 2010 betreffende de bestuurlijk-
administratieve archiefwerking, de Vlaamse administratieve
rechtscolleges evenzeer volledig onder het toepassingsgebied van
diezelfde openbaarheidsregels vallen als de bestuursinstanties (zie de
artikelen 4, 1°, en 13, § 1, van het decreet van 9 juli 2010). Ook dit aspect
8
moet meegenomen worden bij de keuze van het begrip dat een centrale
rol speelt bij de omschrijving van het personeel toepassingsgebied.
Wat betreft de wetgevende macht en de hieraan verbonden instellingen
moet worden opgemerkt dat zij slechts als een bestuursinstantie worden
beschouwd voor zover het gaat om aangelegenheden met betrekking tot
overheidsopdrachten en de personeelsleden van hun diensten. De
Commissie wenst echter op te merken dat dit een te enge invulling is en
zij voor al hun administratieve taken onder het toepassingsgebied zouden
dienen te vallen. De koppeling die er op dit vlak bestaat met artikel 14, §
1 van de Raad van State-wet heeft immers tot gevolg dat er zich leemtes
voordoen in de rechtsbescherming. Die leemtes in de wetgeving werden
al gesignaleerd door de Commissie (advies nr. 2011/310; advies nr. 2011-
313) en door het Grondwettelijk Hof (arrest nr. 2011-161).
Los van het feit dat de uitsluiting van bepaalde instellingen uit het
toepassingsgebied te ruim is geformuleerd, wil de Commissie erop wijzen
dat de formulering ervan wettechnisch problematisch is. Ofwel worden
instellingen van het personeel toepassingsgebied uitgesloten in de
bepaling die dat toepassingsgebied omschrijft, ofwel gebeurt de
uitsluiting via de definitie van het begrip en dient die uitsluiting in de
definitie van het begrip zelf te worden opgenomen en niet in een
afzonderlijke paragraaf die los staat van de definities.
2.2.1.4 Inspiratiebronnen voor de invulling van een nieuw begrip om
het personeel toepassingsgebied af te lijnen
De Commissie wenst er de wetgever op te wijzen dat voor de invulling
van het begrip dat als basis dient voor de omschrijving van het personeel
toepassingsgebied ook inspiratie kan worden gezocht in volgende
teksten:
- de wet van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het
publiek tot milieu-informatie. In deze wet wordt gebruik gemaakt
van het begrip “milieu-instantie” dat in artikel 3,1° wordt
gedefinieerd als:
a) een rechtspersoon of een orgaan opgericht bij of krachtens de
Grondwet, een wet, een decreet of een regel bedoeld in artikel
134 van de Grondwet;
9
b) een natuurlijke of rechtspersoon die openbare
bestuursfuncties uitoefent, met inbegrip van specifieke taken,
activiteiten of diensten met betrekking tot leefmilieu;
c) een natuurlijke of rechtspersoon die onder toezicht van een
orgaan of persoon als bedoeld onder a) of b) belast is met
openbare verantwoordelijkheden of functies of openbare
diensten met betrekking tot het milieu verleent.
Organen en instellingen met een gerechtelijke bevoegdheid
vallen niet onder deze definitie, tenzij ze optreden in een andere
functie dan de rechterlijke. De wetgevende vergaderingen en de
daaraan verbonden instellingen vallen buiten deze definitie,
behalve wanneer zij optreden in een administratieve functie.
- het Verdrag van de Raad van Europa inzake de toegang tot
Officiële Documenten dat door België al werd ondertekend, maar
voorlopig nog niet werd geratificeerd. In dit Verdrag wordt
gebruik gemaakt van het begrip “public authorities” dat het
volgende inhoudt:
1. government and administration at national, regional and local
level;
2. legislative bodies and juridicial authorities in so far as they
perform administrative functions according to national law;
3. natural or legal persons in so far as they exercise
administrative authority.
Bovendien laat het Verdrag toe dat een partij bij het Verdrag deze
definitie verder uitbreidt tot één of meer van de volgende
instellingen:
1. legislative bodies as regards their other activities;
2. juridicial authorities as regards their other activities;
3. natural or legal persons in so far as they perform public
functions or operate with public funds, according tot national
law.
2.2.2 De omschrijving van het personeel toepassingsgebied
Niet enkel kiest dit wetsvoorstel ervoor om een nieuw begrip in te
voeren om het personeel toepassingsgebied af te bakenen, evenzeer
wordt het personeel toepassingsgebied anders dan in de bestaande tekst
omschreven:
10
“Deze wet is van toepassing op de volgende instanties:
1° de Wetgevende Kamers en de eraan verbonden
instellingen;
2° de diensten, instellingen en rechtspersonen die afhangen
van de Federale Staat;
3° de instanties andere dan de federale instanties doch slechts
in de mate dat deze wet op gronden die tot de federale
bevoegdheid behoren, de openbaarheid van
bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.”
De Commissie wenst vooreerst op te merken dat de indieners van het
wetsvoorstel onder 3° een begrip gebruiken dat niet eerder is
gedefinieerd, namelijk het begrip “instanties”. Het lijkt logisch ook hier
gebruik te maken van het begrip “bestuursinstantie”.
De Commissie betwijfelt of deze voorgestelde omschrijving tot gevolg
heeft dat instellingen die nu niet onder het toepassingsgebied van een
federale openbaarheidswet vallen, hiermee wel onder de gewijzigde wet
vallen. De Commissie wijst hier in het bijzonder op de
meergemeentepolitiezones en hun organen en de toekomstige
meergemeentebrandweerzones en hun organen. Als het de bedoeling
van de indieners is van de wet van 11 april 1994 de enige algemene
openbaarheidswet te maken, is het aan te bevelen de wet van 12
november 1997 op te heffen en ervoor te zorgen dat die organieke
bevoegdheden met betrekking provincies en gemeenten die expliciet
federaal zijn gebleven (politie, brandweer, burgerlijke stand, …),
evenzeer binnen de wet van 11 april 1994 te vallen.
2.3 De mogelijkheid om bestuursdocumenten elektronisch aan te
vragen
De Commissie stelt vast dat de toelichting bij het wetsvoorstel en het
desbetreffende artikel niet volledig met elkaar overeenstemmen. In de
toelichting wordt het volgende gesteld:
“De procedure wordt aangepast aan de 21e eeuw. Aanvragen
kunnen elektronisch (e-mail, webformulier,…), per post of fax
verlopen. In het verleden oordeelde de Commissie voor de
toegang tot bestuursdocumenten dat fax noch e-mail geschikt
waren.
11
Elektronische documenten worden op verzoek elektronisch
ter beschikking gesteld. Het vragen van een vergoeding is
geen verplichting. De vergoeding mag in geen geval meer
bedragen dan de kostprijs en dient gericht op het voorkomen
van misbruik. Bij de kostprijsberekening baseert men zich op
de portkosten en kosten van de drager (papier, cd-rom, …).
Het bedrag dient redelijk te zijn om de goede en snelle
werking van de openbaarheid niet te verhinderen.” (p. 4-5)
In de wettekst worden op grond van deze argumentatie volgende
wijzigingen in de wet van 11 april 1994 doorgevoerd. In de eerste plaats
wordt de notie “schriftelijke aanvraag” gedefinieerd: “een aanvraag die
ingediend wordt per brief, per fax, elektronisch of die persoonlijk wordt
overhandigd.”
De Commissie stelt vast dat de indieners hiervoor inspiratie hebben
gezocht in artikel 17 van het decreet van 26 maart 2004. De Commissie
suggereert om eerder aan te sluiten bij artikel 3, 3° van de wet van 5
augustus 2006 waar het begrip “schriftelijk” wordt gedefinieerd als “per
brief, per fax, per e-mail of per web formulier”. Op deze manier wordt
aan het begrip “schriftelijk” zelf een ruime betekenis gegeven die niet
enkel van toepassing is op de aanvraag, maar ook op het beroep dat
eventueel wordt ingediend. Deze toevoeging is trouwens niet meer
noodzakelijk. Door het koninklijk besluit van 17 augustus 2007 tot
vaststelling van het bedrag van de vergoeding verschuldigd voor het
ontvangen van een afschrift van een bestuursdocument of een document
met milieu-informatie werd het koninklijk besluit van 30 augustus 1996
tot vaststelling van het bedrag van de vergoeding verschuldigd voor het
ontvangen van een afschrift van een bestuursdocument opgeheven. Dit
laatste koninklijk besluit gaf een beperkte invulling aan het begrip
“schriftelijk”. Door de opheffing van dit koninklijk besluit was er geen
grondslag meer voorhanden om een restrictieve interpretatie aan te
houden. Sinds de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 17
augustus 2007 heeft de Commissie steeds geoordeeld dat aan het begrip
“schriftelijk” een zeer ruime inhoud moet worden gegeven, met inbegrip
van “op elektronische wijze”.
Daarnaast voeren de indieners van het wetsvoorstel een definitie van
“afschrift” in die een kopie op papieren of elektronische drager insluit.
De Commissie ziet niet onmiddellijk de noodzaak om een dergelijke
12
definitie in te voeren. De wijze waarop de definitie is toegevoegd zou
zelfs tot gevolg kunnen hebben dat de aanvrager steeds een kopie op
elektronische drager kan eisen, ook als het bestaande bestuursdocument
enkel in papieren versie bestaat.
De Commissie merkt op dat de toelichting over de prijs geen steun vindt
in de bestaande tekst van de wet noch in de aangepaste versie van de
tekst van de wet. De regeling van de vergoeding is immers toevertrouwd
aan de Koning. Om grenzen op te leggen aan de mogelijkheid van de
Koning om vergoedingen te bepalen, is het aangewezen om het
bestaande artikel 12 van de wet van 11 april 1994 aan te passen. Hierbij
kan inspiratie worden gevonden in artikel 19, § 2 van de wet van 5
augustus 2006 dat als volgt luidt:
“Het ontvangen van een kopie van een milieu-informatie kan
worden onderworpen aan het betalen van een vergoeding
waarvan de Koning het bedrag vaststelt en die niet hoger mag
zijn dan de kostprijs.”
De concrete invulling wordt het best overgelaten aan de Koning. Het
bestaande koninklijk besluit gaat verder dan wat in de toelichting bij het
wetsvoorstel wordt gesteld: kopies die elektronisch worden verstuurd
zijn steeds gratis (artikel 7 van het koninklijk besluit van 17 augustus
2007). Op dit gebied is resoluut voor de elektronische
informatiesamenleving gekozen.
2.4 De termijnen
De indieners van het wetsvoorstel beogen striktere termijnen van
beslissing en uitvoering in te voeren. Ze betogen immers het volgende:
“Striktere termijnen van beslissing en uitvoering moeten het
recht op passieve openbaarheid van bestuur effectiever en
efficiënter maken voor alle betrokkenen.
De aanvrager ontvangt de documenten of een antwoord
binnen een termijn van 15 dagen, uitzonderlijk verlengbaar
tot 30 dagen.
Momenteel beschikt het bestuur in toepassing van de federale
openbaarheidswetgeving over een termijn van 30 dagen met
een mogelijke verlenging van nog eens 15 dagen, alvorens de
13
aanvrager in kennis te stellen van de reden van afwijzing. In
geval van een procedure van heroverwegingneming loopt er
nog eens een termijn van 45 dagen waarbinnen de
administratieve overheid haar beslissing tot inwilliging of
afwijzing ter kennis stelt van de verzoeker. Deze ruime
termijnen of wachttijden zorgen ervoor dat de federale
openbaarheidswetgeving niet ten volle beantwoordt aan de
soms dringende behoefte aan inzage of kopie van bepaalde
bestuursdocumenten door verenigingen, burgers en vooral
ook media en journalisten. Naar analogie van het Vlaams
openbaarheidsdecreet moet in principe binnen 15 dagen een
beslissing worden genomen. Ook is er een termijn van
uitvoering bepaald. De Raad van State oordeelde immers in
het verleden dat de uitvoering van een beslissing niet
onmiddellijk moet plaatsvinden. Ook uit de adviespraktijk van
de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten blijkt
dat de uitvoering niet onmiddellijk hoeft plaats te vinden met
alle praktische problemen met betrekking tot de effectiviteit
van dit grondrecht als gevolg.”
2.4.1 De termijn waarbinnen de beslissing ter kennis moet worden
gebracht
De Commissie wenst erop te wijzen dat het invoeren van een
gelijkvormigheid met het decreet van 26 maart 2004 wat betreft de
termijnen, onvoldoende rekening houdt met de verschillen tussen beide
teksten.
In de eerste plaats bevat de wet van 11 april 1994 geen beslissingstermijn,
maar een termijn waarbinnen de beslissing ter kennis moet worden
gebracht. Dit heeft tot gevolg dat de termijn om een beslissing te nemen
veelal heel wat korter is dan de termijn van dertig dagen. Bovendien
vangt het begin van de termijn aan bij ontvangst van de aanvraag, terwijl
in het decreet van 26 maart 2004 dit slechts is op het moment van
registratie van de aanvraag in een specifiek daarvoor voorzien register.
Deze verschillen met het decreet van 26 maart 2004 hebben tot gevolg
dat de werkelijke termijnen veel minder uit elkaar liggen, dan het
verschil tussen 15 dagen in het decreet en 30 dagen in de wet. De vraag is
of het opportuun is om een nog kortere termijn te hanteren, dan die
bepaald in het Vlaams decreet van 26 maart 2004.
14
De Commissie stelt vast dat ook de termijn voor het corrigeren of
aanvullen van informatie in een bestuursdocument dat op de aanvrager
betrekking heeft, gehalveerd wordt. De Commissie vindt het echter
merkwaardig dat ten aanzien van deze bepaling nochtans een dubbele
termijn wordt gehanteerd dan in het geval van het geven van toegang tot
bestuursdocumenten. Aangezien de bewijslast bij de aanvrager ligt en
deze bepaling suppletief van aard is, ziet de Commissie niet in waarom
ten aanzien van de correctie of aanvulling van een bestuursdocument
een dubbele termijn zou moeten gelden.
2.4.2 De introductie van een uitvoeringstermijn
Hoewel de toelichting melding maakt van het invoeren van een
uitvoeringstermijn, is een dergelijke wijzigingsbepaling niet in het
wetsvoorstel terug te vinden. Bovendien rijst de vraag of de invoering
van een uitvoeringstermijn veel aan de bestaande praktijk zal wijzigen.
Doordat er geen uitvoeringstermijn is bepaald, geldt nu als regel dat zo
snel mogelijk ook uitvoering moet worden gegeven aan de beslissing tot
openbaarmaking. Het invoeren van een uitvoeringstermijn kan net tot
gevolg hebben dat de feitelijke uitvoering later zal plaatsvinden dan dit
nu het geval is.
Hoewel de indieners van het wetsvoorstel terecht stellen dat er in hoofde
van de aanvrager soms een dringende behoefte bestaat om toegang te
krijgen tot een bestuursdocument, zeker wanneer hij die nodig heeft in
het kader van het beschermen van andere rechten, is het opleggen van
algemene uitvoeringstermijnen toch niet de oplossing voor dit probleem.
Om aan die bezorgdheid tegemoet te komen, kan de wetgever ervoor
kiezen om het vrijwaren van andere rechten te koppelen aan het tijdig
verkrijgen van bepaalde bestuursdocumenten. Ook de Vlaamse
decreetgever heeft voor dat probleem geen oplossing geboden.
2.4.3 De introductie van een beroepstermijn voor het indienen van
een administratief beroep (artikel 12, tweede lid van het
wetsvoorstel)
De Commissie stelt vast dat de indieners van het wetsvoorstel zonder
enige nadere motivering ook een termijn opleggen waarbinnen het
administratief beroep moet worden ingesteld. Een dergelijke termijn
ontbreekt op dit ogenblik in de wet van 11 april 1994. Het is de
15
overtuiging van de Commissie dat een termijn om beroep in te stellen
wenselijk is. Ze meent echter dat deze termijn te kort is. Al eerder koos
de wetgever ervoor om in de wet van 5 augustus 2006 een redelijke
termijn in te voegen die overeenstemt met de termijn voor het
jurisdictioneel beroep bij de Raad van State, namelijk zestig dagen.
2.5 De intellectuele rechten (artikel 8 van het wetsontwerp)
2.5.1 Bemerkingen met betrekking tot de relatie tussen het
auteursrecht en de openbaarheid van bestuur
De toenmalige wetgever heeft zich beperkt tot het uitwerken van een
regeling voor het auteursrecht in het kader van het recht van toegang
tot bestuursdocumenten zoals aanwezig in de wet van 11 april 1994.
De Commissie heeft in haar advies 96/7 van 22 maart 1996 de
problematiek uitvoerig geanalyseerd:
“Het oorspronkelijke ontwerp van de regering voorzag in een
uitzondering op het auteursrecht, in die zin dat voor de
openbaarmaking van een auteursrechtelijk werk in het kader
van de passieve openbaarheid van bestuur, de toestemming
van de maker niet vereist was.
Door de Raad van State is ten aanzien van dit ontwerp-artikel
opgemerkt dat “het niet kan worden ontkend dat er een
spanning is tussen het recht op openbaarheid van bestuur en
de gevolgen welke aan de bescherming van het auteursrecht
zijn verbonden, althans wanneer een ander persoon dan de
overheid tot wie de vraag om openbaarheid is gericht, titularis
is of contractuele houder van het auteursrecht is”.
Om die spanning zoveel mogelijk te milderen is door de Raad
van State voorgesteld het ontwerp-artikel 9 te wijzigen (Adv.
R.v.St., 18 februari 1994, Gedr. St., Kamer, 1112/1-92/93, 40-
41 en 67). Dit tekstvoorstel is door de regering en door de
wetgever overgenomen in de uiteindelijke versie van art. 9
van de wet van 11 april 1994.
16
Het is duidelijk dat het de bedoeling is geweest van de
wetgever het auteursrecht voor wat het mededelen in afschrift
betreft te respecteren, “althans wanneer een ander persoon
dan de overheid tot wie de vraag om openbaarheid is gericht,
titularis is of contractuele houder van het auteursrecht is”
(Adv. R.v.St., 18 februari 1994, Gedr. St., Kamer, 1112/1,
92/93, 40-41. De achterliggende ratio is dat de overheid die
aan zijn administratie de verplichtingen oplegt inzake
openbaarheid van bestuur, overigens wel de auteursrechten
moet respecteren van derden.
Artikel 9 van de wet van 11 april 1994 interpreteren en
toepassen in de zin dat het een administratieve overheid
toekomt mededeling in afschrift te weigeren louter omwille
van het auteursrechtelijke karakter van het betreffende
bestuursdocument waarvan het auteursrecht zich bij de
betrokken administratie (of bij haar ambtenaren) bevindt, zou
neerkomen op een uitholling van de wet van 11 april 1994.
Immers, vele bestuursdocumenten, zelfs brieven, dienstnota’s
e.d. kunnen worden beschouwd als auteurswerken in de zin
van de wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en
de naburige rechten. Het inroepen van art. 9 van de wet van
11 april 1994 zou in deze gevallen tot gevolg hebben dat art.
32 van de Grondwet en de wet van 11 april 1994 betreffende
de openbaarheid van bestuur, grotendeels buiten werking
worden gesteld.
Art. 9 kan daarom enkel van toepassing worden geacht t.o.v.
van de bestuursdocumenten waarin een auteursrechtelijk
werk is opgenomen waarvan het auteursrecht zich niet bij de
administratieve overheid of bij haar ambtenaren, maar zich bij
derden bevindt. Het is enkel in deze gevallen dat de
betreffende administratieve overheid pas kan overgaan tot de
reproduktie van een bestuursdocument/auteurswerk, nadat
daarvoor de toestemming is gegeven door de
derde/auteursrechthebbende. Terzijde opgemerkt verdient het
aanbeveling dat de administratie in de contractuele
bepalingen terzake een clausule laat opnemen waarbij de
maker/auteursrechthebbende overigens wel afstand doet van
zijn reproduktierecht voor zover zich dit situeert binnen het
kader van art. 4 van de wet van 11 april 1994.
17
De administratieve overheid die zelf over de auteursrechten
op een bestuursdocument beschikt kan niet het auteursrecht
inroepen om de mededeling in afschrift als reproduktie te
weigeren op gevaar af de wet van 11 april 1994 grotendeels uit
te hollen.”
Hoewel het standpunt dat de Commissie heeft ontwikkeld, tot op
vandaag wordt bijgetreden, is het wenselijk deze interpretatie wat betreft
de bestuursdocumenten die een auteurswerk bevatten en waarvan het
auteursrecht zich bij de overheid of bij haar ambtenaren bevindt,
uitdrukkelijk in de wet zelf te consolideren. De Commissie dringt aan op
een regeling bij wet voor de overdracht van de patrimoniale rechten van
het auteursrecht van de ambtenaren. De bevoegdheid van de Koning is
immers beperkt op dit vlak. Een regeling bij koninklijk besluit zou als
gevolg hebben dat een aantal categorieën van personen niet zouden
gevat worden door deze overdracht van de patrimoniale rechten.
De Commissie heeft steeds geoordeeld dat de regeling in de wet van 11
april 1994 met betrekking tot de verhouding tussen de wet van 11 april
1994 en de wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de
naburige rechten te beperkend is ten aanzien van het grondrecht in
artikel 32 van de Grondwet.
2.5.2 De uitbreiding tot alle intellectuele rechten
De indieners van het wetsvoorstel beogen het bestaande artikel 9 van de
wet van 11 april 1994 op te heffen en te vervangen door een nieuw
artikel 6/1, luidende:
“Art. 6/1. Wanneer de vraag om openbaarheid betrekking
heeft op een bestuursdocument van een federale
bestuursinstantie waarin een werk dat is beschermd door een
intellectueel recht, is opgenomen, is de toestemming van de
maker of van de persoon aan wie de rechten van deze zijn
overgegaan niet vereist om ter plaatse of elektronisch inzage
van het document te verlenen of uitleg erover te verstrekken.
Bij een verzoek tot mededeling in afschrift van een beschermd
werk wordt het belang van een voorafgaande toestemming
van de maker of van de persoon aan wie de rechten van deze
18
zijn overgegaan, afgewogen tegen het belang van de
openbaarheid.
In ieder geval wijst de bestuursinstantie op het beschermd
karakter van het betrokken werk.”
De Commissie kan zich vinden in de doelstelling van de indieners van
het wetsvoorstel om de verhouding tussen intellectuele rechten en de
openbaarheid van bestuur op een algemene wijze te regelen. Ze heeft
echter vragen bij de wijze waarop dit wordt geformuleerd.
Ten onrechte beweren de indieners van het wetsvoorstel dat de
intellectuele rechten een uitzonderingsgrond vormen op de
openbaarheid van bestuur (p. 5). De Commissie wenst erop te wijzen dat
dit noch in de huidige tekst, noch in de nieuw voorgestelde tekst het
geval is. Deze bepaling vormt slechts een beperking op de wijze waarop
het recht van toegang kan worden uitgeoefend. Deze bepaling garandeert
immers dat steeds het recht van toegang door inzage en uitleg kan
worden uitgeoefend.
De Commissie stelt vast dat de indieners van het wetsvoorstel zich
hebben laten inspireren door artikel 30 van de wet van 5 augustus 2006,
dat luidt:
“Wanneer de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie
waarin een auteursrechtelijk beschermd werk is opgenomen,
is de toestemming van de auteur of van de persoon aan wie de
rechten van deze zijn overgegaan niet vereist om ter plaatste
inzage van het document te verlenen of uitleg erover te
verstrekken.
Wanneer de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie
waarin een auteursrechtelijk beschermd werk is opgenomen,
is de toestemming van de auteur of van de persoon aan wie de
rechten van deze zijn overgegaan vereist overeenkomstig de
wet van 30 juni 1994 betreffende het auteursrecht en de
naburige rechten voor de mededeling ervan in de vorm van
een kopie. In elk afzonderlijk geval dient het algemeen belang
dat is gediend met de openbaarmaking te worden afgewogen
tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering
om openbaar te maken.”
19
De Commissie wenst op te merken dat ook deze wet de regeling van de
relatie tussen de openbaarheid van bestuur en de intellectuele rechten
heeft beperkt tot een regeling met betrekking tot het auteursrecht en de
naburige rechten.
Waar het voorwerp van de auteursrechtelijke bescherming betrekking
heeft op een “werk”, kan die term niet worden gebruikt ten aanzien van
de andere intellectuele rechten. In die zin dient de formulering in het
wetsvoorstel alvast te worden aangepast.
De bepaling in artikel 30 van de wet van 5 augustus 2006 verwijst
bovendien expliciet naar de toepassing van de wet van 30 juni 1994,
zodat deze wet, met inbegrip van de daarin aanwezige uitzonderingen, in
rekening wordt gebracht. De verruiming in het wetsvoorstel bevat een
dergelijke specifieke verwijzing niet, zodat niet meteen duidelijk is of de
uitzonderingen die gelden ten aanzien van de verschillende intellectuele
rechten wel in rekening zullen kunnen worden gebracht.
De indieners van het wetsvoorstel hebben bovendien onvoldoende oog
voor de gevolgen van de verscheidenheid van de diverse intellectuele
rechten, ook al zijn ze zich bewust van de verscheidenheid zelf van die
rechten. Dit blijkt uit de toelichting:
“Onder intellectuele eigendomsrechten worden de wettelijke
beschermingstelsels verstaan namelijk auteursrecht, naburige
rechten, computerprogramma’s, databanken, octrooien,
merken, tekeningen en modellen, topografieën van
halfgeleiders (geïntegreerde circuits), kweekproducten en
geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen.” (p. 7)
Voor bepaalde intellectuele rechten is er immers geen reden om het
verstrekken van een kopie tegen te gaan. Enkel het gebruik van het
intellectueel recht is slechts mogelijk onder de voorwaarden die door de
desbetreffende wetgeving wordt bepaald.
20
2.6 Een herziene administratieve beroepsprocedure
De indieners van het wetsvoorstel stellen uitdrukkelijk:
“Een onafhankelijke beroepsinstantie wordt gecreëerd naar
Vlaams model. Momenteel is er enkel beroep mogelijk bij
hetzelfde departement. De Raad van State kan weliswaar een
beslissing vernietigen maar dit lost in de praktijk weinig op en
is bovendien een zeer langdurige procedure.” (p. 6)
De Commissie wenst erop te wijzen dat de huidige toestand
genuanceerder is dan de indieners van het wetsvoorstel aangeven. Het
administratief beroep bestaat uit twee stappen, namelijk een verzoek tot
heroverweging bij de administratie en een verzoek om advies bij de
Commissie. Deze verplichting tot gelijktijdigheid vormt een procedurele
hindernis voor heel wat burgers en vertraagt evenzeer de procedure. Het
advies van de Commissie is niet zonder invloed, omdat het een
verzwaring van de motiveringsplicht meebrengt om van het in het advies
door de Commissie vertolkte standpunt af te wijken. Dit neemt niet weg
dat een administratie die tegen de wet in de openbaarmaking weigert,
hiervoor moeilijk kan worden gesanctioneerd. Een annulatie door de
Raad van State heeft immers tot gevolg dat de administratie een nieuwe
beslissing moet nemen, maar niet kan worden gedwongen om een
bestuursdocument openbaar te maken, ook al is die weigering ten
onrechte.
Zoals de Commissie er in haar jaarrapporten al herhaaldelijk heeft op
aangedrongen is het aangewezen dat de Commissie wordt omgevormd
tot een beroepsorgaan. De Commissie vindt het aangewezen dat de naam
van het beroepsorgaan “Federale Beroepscommissie voor de toegang tot
bestuursdocumenten” zou krijgen, zodat het onderscheid met andere
regionale beroepsinstanties duidelijk is. Bovendien is het wenselijk dat de
Federale Beroepscommissie om haar onafhankelijkheid te onderstrepen,
als voorzitter een magistraat en bij voorkeur een staatsraad zou hebben.
Uit de ervaring met de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot
milieu-informatie blijkt dat de vertrouwdheid met
administratiefrechtelijke, maar ook met algemeen juridische
vraagstukken een meerwaarde voor de werking van deze Commissie
betekent. Ze wordt immers geconfronteerd met vragen tot
openbaarmaking in een veelheid van domeinen.
21
2.6.1 Het voorwerp van het administratief beroep (artikel 12, eerste
lid van het wetsvoorstel)
De Commissie stelt vast dat de huidige formulering van de bevoegdheid
van de Commissie ruimer is dan wat in het wetsvoorstel is opgenomen.
De indieners van het voorstel hebben zich immers heel sterk laten
inspireren door het decreet van 26 maart 2004, terwijl de bestaande
federale wet soms meer garanties biedt voor de burger. Het bestaande
artikel 8, § 2 van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat wanneer de
verzoeker moeilijkheden ondervindt om de raadpleging of de verbetering
van een bestuursdocument te verkrijgen op grond van deze wet, hij een
administratief beroep kan instellen. In het voorstel is dit enkel mogelijk
tegen een beslissing van een bestuursinstantie of na het verstrijken van
de termijn waarbinnen de beslissing moest worden genomen of in geval
van een onwillige uitvoering van een beslissing. De Commissie ziet geen
reden om hier een restrictievere formulering in te voeren.
Eventueel kan inspiratie worden gezocht in artikel 35 van de wet van 5
augustus 2006 dat het volgende bepaalt:
“De aanvrager kan beroep instellen bij de federale
Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-informatie
tegen een beslissing van een milieu-instantie bedoeld in
artikel 4, § 1, of na het verstrijken van de termijn waarbinnen
de beslissing moest worden genomen, of in geval van
weigering van uitvoering of een onwillige uitvoering van een
beslissing of enige andere moeilijkheid die hij ondervindt bij
de uitoefening van de rechten die deze wet toekent.”
2.6.2 De adviesbevoegdheid van het beroepsorgaan (artikel 12 van
het wetsvoorstel)
De Commissie wenst er ook op te wijzen dat de bevoegdheid van de
Commissie om adviezen te verstrekken over de interpretatie van de
openbaarheidswetgeving bij voorkeur wordt behouden, zoals ook het
geval is voor de Federale Beroepscommissie voor de toegang tot milieu-
informatie. Dat biedt administraties de kans om, los van enige
conflictuele situatie, op deze Commissie een beroep te doen voor de
algemene interpretatie van de wet. Ook is het aanbevolen de bestaande
rol van de Commissie om adviezen uit eigen beweging uit te brengen, te
22
behouden en zelfs te versterken, zoals de Commissie in haar
jaarrapporten meermaals heeft gesteld en die ze hierbij in herinnering
brengt:
“De Commissie stelt vast dat soms wetgevende initiatieven
worden genomen die betrekking hebben op of gevolgen
hebben voor de toegang tot bestuursdocumenten en die
onvoldoende rekening houden met het bestaande wettelijke
kader. Dit komt niet altijd de rechtszekerheid ten goede. De
Commissie beveelt aan dat de wetgever bij het voorbereiden
van nieuwe regels gebruik zou maken van de mogelijkheid
om daarover het advies van de Commissie in te winnen. De
Commissie is door de wetgever immers in het leven geroepen
om de coherentie en de interpretatie van de
openbaarheidswetgeving te helpen verzekeren.” (bv.
Jaarrapport 2011, p. 26)
Als voorbeeld van een wetsbepaling die beter op voorhand voor advies
aan de Commissie was voorgelegd, kan worden verwezen naar artikel
65/10 van de wet van 24 december 1993 betreffende de
overheidsopdrachten en sommige opdrachten voor aanneming van
werken, leveringen en diensten, zoals gewijzigd bij de wet van 23
december 2009 (B.S. 28 december 2009). De onduidelijkheid van de
formulering en de verwarring tussen openbaarheid en een specifiek
informatierecht voor inschrijvers, levert heel wat interpretatie- en
toepassingsproblemen op. Deze bepaling trad op 25 februari 2010 in
werking door artikel 76 van het koninklijk besluit van 10 februari 2010
tot wijziging van bepaalde koninklijke besluiten tot uitvoering van de
wet van 24 december 1993 betreffende de overheidsopdrachten en
sommige opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en
diensten (B.S. 16 februari 2010).
2.6.3 De termijn waarbinnen het beroep moet behandeld worden
(artikel 14 van het wetsvoorstel)
De indieners van het wetsvoorstel stellen vrij strikte termijnen voor
waarbinnen het beroepsorgaan zijn beslissing moet nemen en voorziet
slechts onder strikte voorwaarden in een mogelijkheid tot verlenging
met vijftien dagen. De praktijk van de Federale Beroepscommissie voor
de toegang tot milieu-informatie leert echter dat deze termijnen vaak
23
niet afdoende zijn en dat dit beroepsorgaan er niet in slaagt zijn
beslissing binnen deze termijn te nemen. De oorzaak houdt vaak geen
verband met de werking van dat beroepsorgaan zelf, maar met het
probleem dat er vaak heel wat tijd over gaat vooraleer dat beroepsorgaan
in het bezit wordt gesteld van de documenten waarover zij een beslissing
moet nemen. Zoals deze Commissie in haar jaarverslag 2011 als één van
de opmerkingen heeft aangegeven, komt het zelfs voor dat ondanks de in
de wet van 5 augustus 2006 opgenomen verplichting om de Federale
Beroepscommissie in het bezit te stellen van de gevraagde documenten,
administraties soms weigeren om dat beroepsorgaan in het bezit te
stellen van de documenten, zodat zij in de onmogelijkheid is een
beslissing te nemen. Ook de indieners van dit wetsvoorstel nemen
eenzelfde verplichting op (artikel 15 van het wetsontwerp), maar
bepalen geen termijn waarbinnen deze documenten aan het
beroepsorgaan moeten worden verstrekt, noch een sanctiemechanisme
om de mededeling van de benodigde documenten af te dwingen. De
Commissie is van oordeel dat het opleggen van beperkte termijnen aan
het beroepsorgaan geen zin heeft als de wetgever ook nalaat de andere
aspecten te regelen. Het verkrijgen van de documenten waarom het
beroepsorgaan heeft verzocht, is ook essentieel om de
uitvoeringsverplichting na te komen als de administratie weigert haar
beslissing tot openbaarmaking uit te voeren. Artikel 14 bepaalt immers
onder meer het volgende:
Ҥ 3. De instantie die de informatie in haar bezit heeft of in
een archief heeft neergelegd, voert de beslissing tot
inwilliging van het beroep zo spoedig mogelijk en uiterlijk
binnen vijftien dagen uit. Als de bestuursinstantie de
beslissing niet heeft uitgevoerd binnen de termijn bedoeld in
§ 1, dan voert de beroepsinstantie de beslissing zo snel
mogelijk uit.”
2.6.4 Een direct recht van toegang tot de registratie (artikel 13 van
het wetsvoorstel)
Artikel 13 van het wetsvoorstel kent een onmiddellijk recht van toegang
toe tot de registratiegegevens voor de indiener van het beroep en de
administratie. De formulering in artikel 37 van de wet van 5 augustus
2006 geniet echter de voorkeur. Dat artikel bepaalt het volgende:
24
“Art. 37 § 1. De federale Beroepscommissie voor de toegang
tot milieu-informatie die een beroep ontvangt, noteert dit
onmiddellijk in een register, met vermelding van de datum
van ontvangst.
§ 2. De aanvrager die het beroep heeft ingesteld en de
betrokken milieu-instantie hebben een onmiddellijk recht van
toegang tot de registratiegegevens van het beroep.
§ 3. De federale Beroepscommissie voor de toegang tot
milieu-informatie brengt de in artikel 4, § 1, bedoelde milieu-
instantie onmiddellijk op de hoogte van het beroep en stuurt
de indiener van het beroep tegelijkertijd een
ontvangstmelding.”
Het begrip “openbaar” betekent immers “voor iedereen toegankelijk”.
Deze bepaling heeft net tot doel een specifiek recht van toegang te
creëren voor degene die een beroep indient en voor de administratie
waartegen het beroep is gericht, tot de informatie die over het beroep in
het register is opgenomen. Met die bepaling wordt verzekerd dat de
toegang tot die informatie niet op grond van de openbaarheidswetgeving
moet worden gevraagd door beide partijen.
De Commissie vindt het vreemd dat in tegenstelling tot wat in het
decreet van 26 maart 2004 is bepaald en waarop de indieners van het
wetsvoorstel zich baseren, een dergelijk recht slechts is voorzien ten
aanzien van de informatie van de registratie van het administratief
beroep en niet ten aanzien van de informatie van de registratie van de
oorspronkelijke aanvraag. In een dergelijke bepaling is nochtans wel
voorzien in artikel 21 van de wet van 5 augustus 2006. Ze luidt als volgt:
Ҥ 3. De milieu-instantie die een aanvraag ontvangt en over
de milieu-informatie beschikt, noteert dit onmiddellijk in een
register, met vermelding van de datum van ontvangst. De
milieu-instantie stuurt de aanvrager tegelijkertijd een
ontvangstmelding.
De aanvrager heeft een onmiddellijk recht van toegang tot de
registratiegegevens van zijn aanvraag.”
De wetgever kan zich hierop baseren.
25
2.6.5 De onafhankelijkheid van het beroepsorgaan
De indieners van het wetsontwerp bepalen terecht dat “de
beroepsinstantie haar taak volledig onafhankelijk en neutraal uitoefent”
(artikel 16 van het wetsontwerp). Deze bepaling heeft echter gevolgen
voor de aansprakelijkheid van de leden van het beroepsorgaan. Om die
reden heeft de wetgever recent de wet van 5 augustus 2006 bij wet van
16 februari 2012 aangepast door onder meer te bepalen dat de leden van
de Commissie niet persoonlijk aansprakelijk kunnen gesteld worden door
belanghebbenden bij een beslissing van deze Commissie. Een zwaardere
aansprakelijkheid kan net de onafhankelijkheid van de leden van het
beroepsorgaan in het gedrang brengen. De memorie van toelichting van
de wijzigende wet bevat een uitvoerige verantwoording:
“Het is tevens essentieel dat de leden van de Commissie hun
functie vervullen onafhankelijk van elke externe druk,
waaronder de dreiging van een latere vervolging op het gebied
van de burgerlijke aansprakelijkheid.
Want hoewel de gewone leden ambtenaren zijn en dus
onderworpen aan de wet van 10 februari 2003 betreffende de
aansprakelijkheid van en voor personeelsleden in dienst van
openbare rechtspersonen, genieten ze niet van de
bescherming van deze laatste bij hun optreden in het kader
van de Beroepscommissie. De voorzitter is wat hem betreft de
facto uitgesloten van het toepassingsgebied ratione personae
van deze wet. Er moet bijgevolg in een bepaling worden
voorzien waardoor de leden van de Beroepscommissie op het
vlak van de burgerlijke aansprakelijkheid persoonlijke
onschendbaarheid krijgen ten aanzien van personen die bij
een beslissing van de Commissie betrokken zijn.
Via de ontheffingsclausule van de burgerlijke
aansprakelijkheid wil men de leden van de Commissie
beschermen tegen elke vorm van druk die ze zouden kunnen
ondervinden van derden bij het uitoefenen van de taken van
de Beroepscommissie. De leden van de Commissie zouden dus
ontsnappen aan de gemeenschappelijke
aansprakelijkheidsregeling, maar enkel als het zou gaan om
een rechtsvordering inzake burgerlijke aansprakelijkheid,
aanhangig gemaakt door een persoon/personen die betrokken
26
partij is/zijn bij een beslissing van de Beroepscommissie. Die
bepaling sluit dus niet uit dat de gemeenschappelijke
aansprakelijkheidsregeling zou worden toegepast op initiatief
van de Belgische staat, als zou blijken dat er een beslissing
werd genomen in geval van zware fout of misleiding.” (Parl.
St. Kamer, 2010 – 2011, stuk nr. 53 K1759001, 5)
Omwille van haar onafhankelijkheid werd het ook nodig geacht dat de
Commissie zich kan laten verdedigen door een advocaat naar eigen keuze
wanneer haar beslissing in rechte wordt betwist. De opname van
eenzelfde bepaling is dan ook wenselijk. De bepaling wordt uitvoerig
toegelicht in de memorie van toelichting bij de wijzigende wet:
“Gelet op het onafhankelijke karakter van de
Beroepscommissie, is het fundamenteel dat deze zich
desgevallend kan laten vertegenwoordigen in geval van
rechtsgedingen voor de gewone rechtbank of beroepen voor
de Raad van State, ook al heeft zij geen rechtspersoonlijkheid.
Bij dergelijke gedingen is de Belgische Staat weliswaar al
vertegenwoordigd door de voogdijministers, meer bepaald de
minister bevoegd voor het Leefmilieu en de minister van
Binnenlandse Zaken, maar deze vertegenwoordiging kan, in
bepaalde gevallen, de noodzakelijke onafhankelijkheid
aantasten, bij voorbeeld als deze ministers ook het dossier
waarover het beroep handelt onder hun voogdij hebben. Er
dient te worden opgemerkt dat de mogelijkheid voor de
Commissie om zich te laten vertegenwoordigen op rechterlijk
niveau, niks zou wijzigen aan het huidige systeem van de
vertegenwoordiging van de Belgische Staat door de
voogdijministers, dat hetzelfde zou blijven. De kosten die
verband houden met het geding worden ten laste genomen
door de Belgische Staat, zoals dat klassiek het geval is voor de
gedingen waarbij deze betrokken is.” (Parl. St. Kamer, 2010 –
2011, stuk nr. 53 K1759001, 4 - 5)
27
2.6.6 De noodzaak om in de nodige middelen en personeel te
voorzien voor het beroepsorgaan
De Commissie wenst er de indieners op te wijzen dat de omschakeling
van de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, naar een
beslissend beroepsorgaan, de inhoud van het werk fundamenteel wijzigt.
Het uitoefenen van beslissingsbevoegdheid vergt vaak een diepgaande
analyse van de gevraagde bestuursdocumenten, terwijl het uitoefenen
van de huidige adviesbevoegdheid zich vaak beperkt tot de evaluatie van
de door de administratie aangevoerde motivering. Bovendien vergt de
interpretatie van de openbaarheidswetgeving op dit niveau een grondige
kennis van de diverse openbaarheidswetgevingen op internationaal,
federaal, regionaal en communautair vlak. Deze nood aan
gespecialiseerde kennis zal zich dan ook dienen te vertalen in een
voldoende omkadering van het beroepsorgaan.
In de huidige regeling worden de leden en het secretariaat van de
Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, eerder
stiefmoederlijk behandeld. Enkel de voorzitter geniet een zitpenning,
terwijl het secretariaat – nochtans een kenniscentrum van de
openbaarheidswetgeving op internationaal en nationaal vlak – slechts uit
één persoon bestaat die een wedde geniet die zich niet verhoudt tot de
gespecialiseerde kennis. Nochtans verricht de Commissie een aantal
vergelijkbare taken als de Commissie voor de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer.
Aan de sterk toegenomen verantwoordelijkheid zullen ook voldoende
middelen, billijke vergoedingen en een aangepast personeelsstatuut voor
het secretariaat moeten worden gekoppeld.
2.7 De afwezigheid van een poging tot uniformisering van
openbaarheidsregimes
Eén van de problemen die een zware druk legt op de transparantie van
het federale openbaarheidssysteem is het bestaan van diverse
openbaarheidsregimes: er is immers naast het algemeen
openbaarheidsregime voor bestuursdocumenten, een afzonderlijke
regeling voor milieu-informatie met de wet van 5 augustus 2006
28
betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie en een
afzonderlijke regeling voor geografische informatie met de wet van 15
december 2011 tot omzetting van de Richtlijn 2007/2/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2007 tot oprichting van
een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap.
Daarnaast zijn er ook nog specifieke regimes voor welbepaalde
documenten. Tussen deze regimes bestaan een aanzienlijk aantal
verschilpunten. Dit leidt tot heel wat moeilijkheden, zowel voor de
burger als voor het bestuur. Zo wees de Commissie al op de problematiek
van de scheiding tussen milieu-informatie en niet-milieu-informatie en
op het feit dat heel wat bestuursdocumenten een gemengd karakter
hebben, omdat ze zowel milieu- als niet-milieu-informatie bevatten (zie
bv. Jaarverslag 2011 van de Federale Beroepscommissie voor de toegang
tot milieu-informatie, p. 6) Verder zijn er twee verschillende
administratieve beroepsprocedures met afzonderlijke commissies die elk
een andere rol vervullen. Voor de toegang tot geografische informatie is
zelfs niet duidelijk of er een administratieve beroepsprocedure
voorhanden is. De Commissie pleit er dan ook voor om een eenvormig
openbaarheidssysteem uit te werken. De complexiteit van het
openbaarheidssysteem in België is immers al zeer hoog door het bestaan
van een bevoegdheidsverdelende regel in artikel 32 van de Grondwet die
ertoe leidt dat verschillende wetgevingen soms tegelijkertijd moeten
worden toegepast.
De uitwerking van één federale wet die op alle informatie van toepassing
is, waarbij dezelfde procedures gelden met één beroepsorgaan, zou een
heel grote vereenvoudiging zijn.
Om de transparantie te verhogen is het ook belangrijk dat de algemene
federale openbaarheidswet als een minimumregeling wordt
geconcipieerd, die niet belet dat de wetgever voor specifieke
documenten in een ruimere openbaarheid voorziet.
2.8 Een betere uitwerking van de relatie met de archiefwet
De wet van 11 april 1994 en de wet van 12 november 1997 regelen op
duidelijke wijze de toegang tot bestuursdocumenten die in een archief
zijn neergelegd. Het principe is dat bestuursdocumenten die in een
archief zijn neergelegd onder de toepassing van de openbaarheidswetten
29
blijven vallen en dat de beslissing over de toegang door de
verantwoordelijke van de administratie wordt genomen.
Of de wijze waarop de relatie met de archiefwet van 1955 in verband
met het Rijksarchief is geregeld, overeenstemt met de bedoeling van de
wetgever, daaraan kan worden getwijfeld. Artikel 11 van de wet 11 april
1994 en artikel 12 van de wet van 12 november 1997 bepalen immers het
volgende: “De eerste drie (twee) leden zijn niet van toepassing op het
Algemeen Rijksarchief of het Rijksarchief in de Provinciën, voor wie de
wettelijke bepalingen betreffende de Archieven onverminderd van
toepassing blijven”. Dit levert geen problemen op voor
bestuursdocumenten die door een federale administratieve overheid, een
provinciale of gemeentelijke administratieve overheid in een archief
moeten worden neergelegd en vanaf de termijn waarvoor de verplichte
neerlegging geldt. De gedachte was immers dat de archiefwet een
specifieke openbaarheidsregel bevat die tot gevolg heeft dat alle
documenten die moeten worden neergelegd, openbaar zijn. Anders ligt
het voor bestuursdocumenten waarvoor geen verplichte neerlegging
geldt of voor bestuursdocumenten die moeten worden neergelegd maar
voortijdig of vrijwillig worden neergelegd. De bepaling van artikel 11
van de wet van 11 april 1994 en van de wet van 12 november 1997
hebben immers voor gevolg dat op deze bestuursdocumenten geen
uitzonderingsgronden meer zouden kunnen worden ingeroepen. Het
principe is immers dat alle bestuursdocumenten openbaar zijn tenzij de
wet uitzonderingsgronden oplegt. De archiefwet bevat echter geen
uitzonderingsgronden. Het is wenselijk dat voor deze drie categorieën
van bestuursdocumenten de uitzonderingsgronden van de federale
openbaarheidswetgeving toch nog zouden kunnen worden ingeroepen
omdat het anders mogelijk is dat bepaalde informatie waarvan de
openbaarmaking nog niet gewenst is, vrij zou kunnen komen.
De bestaande bepaling is nog om een tweede reden problematisch: het
Algemeen Rijksarchief wordt zelf niet uitgesloten van de
openbaarheidswetgeving. Dit is deels terecht. Het Algemeen Rijksarchief
(en het rijksarchief in de provinciën) is immers een federale
wetenschappelijke instelling die zelf bestuursdocumenten produceert en
ontvangt. Maar daarnaast verwerft ze documenten van andere
overheden, administratieve overheden en niet-administratieve
overheden. Door de ruime invulling van het begrip bestuursdocument
zouden documenten die geen bestuursdocumenten zijn door hun
30
verplichte neerlegging wel als bestuursdocumenten gekwalificeerd
kunnen worden, wat zeker niet de bedoeling van de wetgever was.
De Commissie is dan ook van mening dat de bedoeling van de wetgever
beter tot uitdrukking kan worden gebracht, waarbij het de wetgever in
de eerste plaats toekomt te beoordelen in welke wetgeving de
verduidelijkingen moeten worden opgenomen.
2.9 Een betere structuur van de tekst
De initiatiefnemers van het wetsvoorstel wensen de wet van 11 april
1994 een duidelijker structuur te geven. Daartoe brengen ze afdelingen
in de tekst aan. Het is immers belangrijk dat een tekst die bijdraagt tot
een grotere transparantie van het overheidsoptreden zelf ook voldoende
doorzichtig is voor de burger. Vanuit dat oogpunt is het aan te bevelen
om de bestaande tekst te vervangen door een volledig nieuwe tekst,
waarbij de nu bestaande algemene openbaarheidswetgevingen en de
algemene regimes voor specifieke informatie (milieu-informatie,
geografische informatie, …) worden geïntegreerd.
Daarnaast wil de Commissie opmerken dat het wenselijk is in een
afdeling “aanvraagprocedure” te voorzien, zoals door de initiatiefnemers
van het wetsvoorstel ook wordt voorzien in een afdeling
“beroepsprocedure”.
2.10 De problematische toevoeging van een nieuwe
uitzonderingsgrond in artikel 6, § 2, 4° van de wet van 11 april
1994
De Commissie wenst ook te wijzen op de problematische toevoeging in
artikel 6, § 2 van een 4° door de wet van 4 februari 2010 betreffende de
methoden voor het verzamelen van gegevens door de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten (B.S. 10 maart 2010). Artikel 6, § 2, 4° bepaalt het
volgende:
“Een federale of niet-federale administratieve overheid wijst
de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een
bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is gedaan,
af, wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument
afbreuk doet aan de belangen bedoeld in artikel 3 van de wet
van 11 december 1998 betreffende de classificatie, de
31
veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en
veiligheidsadviezen.”
Deze bepaling is om verschillend redenen heel problematisch. In de
eerste plaats verwijst deze bepaling naar “de belangen” bedoeld in artikel
3 van de wet van 11 december 1998 betreffende de classificatie, de
veiligheidsmachtigingen, veiligheidsattesten en veiligheidsadviezen,
zonder deze in relatie te brengen met de classificatie van documenten.
Daarnaast wordt aldus naar een aantal belangen verwezen die al door
artikel 6, § 1 worden beschermd. Bepaalde belangen worden dus twee
maal beschermd, zij het in andere bewoordingen en onder andere
voorwaarden: in artikel 6, § 1, gaat het om relatieve
uitzonderingsgronden, zodat er een belangenafweging dient plaats te
vinden met het algemeen belang dat met de openbaarmaking is gediend,
terwijl dit niet het geval is voor de uitzonderingsgronden van artikel 6, §
2, waar het voldoende is vast te stellen dat de openbaarmaking afbreuk
doet aan de daarin opgenomen gronden. Een dergelijke formulering kan
aanzienlijke interpretatieproblemen opleveren. De Commissie wil er
trouwens op wijzen dat het bestaan van absolute uitzonderingsgronden
ingaat tegen de geest van artikel 32 van de Grondwet zelf. De
grondwetgever was immers van mening dat enkel relatieve
uitzonderingsgronden mogelijk zijn om voldoende recht te doen aan het
grondrecht zelf:
“De uitzonderingsgronden zijn relatief. Dit houdt in dat
telkens in concreto het belang van de openbaarmaking moet
worden afgewogen tegen het belang beschermd door een
uitzonderingsgrond.” (Verklarende nota bij het Voorstel van
de Regering tot invoeging van een artikel 24ter in de
Grondwet betreffende de openbaarheid van bestuur, Parl. St.
Kamer, 1992-1993, nr. 839/1, 5)
Brussel, 11 juni 2012.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter