Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 10/1/2011
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
10 januari 2011
ADVIES 2011-03
over de weigering om toegang te verlenen tot
bestuursdocumenten over het gebruik van
teeltmateriaal van een aardappelras
(CTB/2010/72)
2
1. Een overzicht
Bij brief van 5 november 2010 verzochten de heren Philippe de Jong en
Christophe Ronse namens HZPC HOLLAND B.V. aan het Federaal
Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) om toegang
tot de bestuursdocumenten betreffende het gebruik van teeltmateriaal
van het aardappelras Asterix. Het betreft meer bepaald volgende
documenten:
- de namen van alle landbouwers of landbouwondernemingen
waarvan het FAVV weet dat zij materiaal van Asterix
voortbrengen, hun huisadres en/of het adres van hun bedrijf;
- het feit of deze personen het oogstproduct van Asterix voor
aanplanting op hun bedrijf gebruiken of hebben gebruikt;
- de hoeveelheid oogstproduct van Asterix die deze personen
hebben gebruikt gedurende het huidige verkoopseizoen, alsook
de drie voorafgaande seizoenen;
- de naam en het adres van de persoon of personen die voor
voormelde personen (landbouwers of landbouwondernemingen)
een dienst, bestaande in de verwerking van het betrokken
oogstproduct voor aanplanting, heeft of hebben verricht.
Bij brief van 7 december 2010 deelt het FAVV mee dat het verzoek niet
kon worden ingewilligd en dit op volgende gronden:
- Artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur: het is onbetwistbaar dat de gevraagde
informatie een vertrouwelijk karakter heeft. De Vlaamse
beroepsinstantie inzake de openbaarheid van bestuur heeft
immers al geoordeeld dat door het kenbaar maken van wie welke
producten teelt en in welke hoeveelheden, ongetwijfeld
vertrouwelijke commerciële en/of industriële gegevens aan het
licht zouden komen. Aangezien het betrokken landbouwbedrijf
commerciële schade kan lijden door de openbaarmaking van deze
gegevens, en dat haar concurrentiepositie kan worden aangetast,
weegt het belang van de openbaarheid niet op tegen de
bescherming van deze gegevens.
- De gevraagde informatie heeft betrekking op de heer Cocquyt, die
een natuurlijke persoon is. Deze informatie moet dus worden
beschouwd als een persoonsgegeven in de zin van artikel 1, § 1
van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de
3
persoonlijke levenssfeer van de verwerking van
persoonsgegevens. Dit geldt ook voor de gegevens van de andere
landbouwers. Het aangifteformulier dat de landbouwers moeten
invullen overeenkomstig artikel 10 van het ministerieel besluit
van 30 augustus 1999 betreffende de bestrijding van Ralstonia
solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. wordt immers op naam van
de landbouwers ingevuld en niet op naam van hun eventueel
bedrijf. Alle gegevens die in dit formulier moeten worden
vermeld moeten dus als persoonsgegevens worden beschouwd. De
verstrekking van deze gegevens is een verwerking in de zin van
artikel 1, § 2 van dezelfde wet. Op grond van artikel 5 van deze
wet kunnen persoonsgegevens slechts worden verwerkt in de
limitatieve gevallen opgesomd in artikel 5. Geen van de in deze
lijst aangehaalde motieven is van toepassing. In het bijzonder
haalt het FAVV aan dat het geen wettelijke verplichting heeft om
de gevraagde informatie te verstrekken en dat de economische
belangen van de aanvrager niet opwegen tegen het fundamenteel
recht op bescherming van het privéleven van de landbouwers.
Bovendien dienen de algemene principes van de wet van 8
december 1992 te worden nageleefd, waaronder de
verenigbaarheid, de transparantie en de proportionaliteit van de
verwerking. Uit de gegevens waarover het Agentschap beschikt,
namelijk de variëteit, de hoeveelheid en de oorsprong van het
uitgangsmateriaal van zelf geproduceerd niet-gecertificeerd
materiaal dat elke producent gebruikt voor de teelt van zijn
aardappelen, kan niet worden afgeleid welke kwantiteit van het
beschermd ras werd voorgebracht voor handelsdoeleinden of
verhandeld.
Bij mail en aangetekende brief van 17 december 2010 verzetten de heren
Philippe de Jong en Christophe Ronse zich tegen de weigeringsbeslissing
om de gevraagde informatie openbaar te maken. Diezelfde dag vragen zij
bij mail en aangetekende brief de Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur,
hierna Commissie genoemd, om een advies.
4
2. Ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie is van mening dat de aanvraag ontvankelijk is voor zover
de gevraagde informatie niet als milieu-informatie in de zin van de wet
van 5 augustus 2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-
informatie moet worden beschouwd. In dat geval geldt dat de toepassing
van de wet van 11 april 1994 is uitgesloten en heeft de Commissie geen
enkele bevoegdheid. Voor zover de informatie dan ook als milieu-
informatie zou moeten worden beschouwd, is de adviesaanvraag niet
ontvankelijk.
Voor zover de aanvraag geen betrekking heeft op milieu-informatie stelt
de Commissie vast dat de aanvrager heeft voldaan aan de wettelijke
vereiste van de gelijktijdigheid van het indienen van het verzoek tot
heroverweging aan het FAVV en het verzoek om advies aan de
Commissie. Bovendien zijn de gevraagde documenten geen documenten
van persoonlijke aard, zodat de aanvrager geen belang moet aantonen.
De Commissie wenst er tenslotte op te wijzen dat zij enkel bevoegd is om
advies te geven over de toepassing van de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur. Motieven die steunen op
grond van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de
persoonlijke levenssfeer van de verwerking van persoonsgegevens kan zij
bijgevolg niet beoordelen. De interpretatie van deze wet komt in eerste
instantie toe aan de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer en aan de rechtbanken, gerechtshoven en andere
rechtscolleges. Daarmee wil de Commissie echter niet stellen dat de wet
van 8 december 1992 ook niet van toepassing is voor zover het gaat om
de verwerking van persoonsgegevens in de zin van deze wet.
3. Gegrondheid van de adviesaanvraag
De Commissie maakt bij de beoordeling een onderscheid ingevolge de
aard van de gevraagde informatie waarvan de openbaarmaking werd
geweigerd.
5
3.1 De weigering om bepaalde commerciële of industriële informatie
openbaar te maken
Om de openbaarmaking van bepaalde informatie te weigeren, roept het
FAVV de uitzonderingsgrond van artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11
april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur in. De Commissie
wenst eraan te herinneren dat om op een rechtsgeldige manier artikel 6,
§ 1, 7° van de wet van 11 april 1994 in te roepen vereist is dat aan een
aantal voorwaarden is voldaan:
1° deze uitzonderingsgrond beschermt slechts informatie voor zover die
als ondernemings- en fabricagegegevens kan worden gekwalificeerd;
2° deze uitzonderingsgrond beschermt niet alle ondernemings- en
fabricagegegevens, maar slechts die welke uit de aard van de zaak als
vertrouwelijk moeten worden beschouwd. Het uit de aard van de zaak
vertrouwelijk karakter blijkt slechts uit het feit dat de openbaarmaking
ervan schade toebrengt aan deze informatie;
3° deze uitzonderingsgrond kan slechts worden ingeroepen voor zover
het belang dat gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder
doorweegt.
In de eerste plaats stelt de Commissie vast dat niet alle gevraagde
informatie op grond als ondernemings- en fabricagegegevens kan worden
gekwalificeerd. Bijgevolg verhindert deze uitzonderingsgrond de
openbaarmaking van niet als ondernemings- en fabricagegegevens te
beschouwen informatie niet. Het FAVV laat overigens na te motiveren
welke informatie als ondernemings- en fabricagegegevens moet worden
beschouwd.
Zelfs als bepaalde informatie als ondernemings- en fabricagegegevens
moet worden beschouwd, dan betekent dit nog niet dat ze uit de aard
van de zaak als vertrouwelijk moet worden beschouwd. De verwijzing
naar een beslissing van de Vlaamse beroepsinstantie voor de
openbaarheid van bestuur en het hergebruik van overheidsinformatie,
afdeling openbaarheid van bestuur, hierna Vlaamse beroepsinstantie
genoemd, is bovendien irrelevant. Niet enkel is de verwijzing naar de
uitspraak niet correct, bovendien kan de uitzonderingsgrond van artikel
14, 3° van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid
van bestuur niet zomaar worden gelijkgesteld met de uitzondering van
artikel 6, § 1, 7° van de wet van 11 april 1994. De uitzondering in het
decreet luidt immers dat de instanties een aanvraag tot openbaarmaking
6
moeten afwijzen, voor zover die geen betrekking heeft op milieu-
informatie, indien ze van oordeel zijn dat het belang van de
openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het vertrouwelijk
karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze
informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te
vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie afkomstig is met de
openbaarheid instemt. De keuze van de decreetgever voor andere
bewoordingen dan de uitzonderingsgrond in de federale wet van 11 april
1994 impliceert immers dat eraan een andere invulling moet worden
gegeven. Bovendien is de Commissie niet gebonden aan de interpretatie
van de Vlaamse beroepsinstantie. Terloops wenst de Commissie erop te
wijzen dat de Vlaamse beroepsinstantie beslissingsbevoegdheid heeft,
terwijl zijzelf slechts adviesbevoegdheid heeft.
Dat het FAVV ten onrechte de interpretatie van de uitzonderingsgrond
van het decreet van 26 maart 2004 inroept om artikel 6, § 1, 7° van de
wet van 11 april 1994 te interpreteren, laat de vraag open of ook de
uitzonderingsgrond in artikel 14, 3° van het decreet van 26 maart 2004
betreffende de openbaarheid van bestuur niet van toepassing is. De
Commissie wenst daarbij te wijzen op de bevoegdheidsverdelende regel
die ten grondslag ligt aan artikel 32 van de Grondwet en zowel in de wet
van 11 april 1994 en in het decreet van 26 maart 2004 nader verwoord
werd. De uitzonderingsgronden van de wet van 11 april 1994 zijn
immers ook van toepassing op de administratieve overheden andere dan
de federale administratieve overheden doch slechts in de mate dat deze
wet op gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt. Een
gelijkaardige bepaling treffen we aan in het decreet van 26 maart 2004 op
grond waarvan de uitzonderingen en beperkingen in het decreet ook van
toepassing zijn op andere instanties in zoverre het decreet op gronden
die tot de bevoegdheid van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse
Gewest behoren, de openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of
beperkt. De informatie die het FAVV verzamelt op grond van het artikel
10 van het ministerieel besluit van 30 augustus 1999 betreffende de
bestrijding van Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al, verzamelt
zij op grond van federale regels en niet op grond van bevoegdheden op
het gebied van landbouw die op grond van artikel 6, § 1, V van de
bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen aan
de gewesten zijn toevertrouwd. De Commissie is dan ook van oordeel dat
7
de uitzondering van artikel 14, 3° van het decreet van 26 maart 2004 niet
kan worden ingeroepen om de openbaarmaking te weigeren.
Ondernemings- en fabricagegegevens moeten slechts aan de
openbaarmaking worden onttrokken als blijkt dat ze uit de aard van de
zaak vertrouwelijk zijn. Dat dit het geval is, moet in concreto worden
aangetoond. Voor zover informatie bijvoorbeeld door een patent is
beschermd, kan niet zomaar de vertrouwelijkheid worden ingeroepen,
omdat net voor het verkrijgen van een patent een bepaalde mate van
openbaarmaking wettelijk is opgelegd.
Zoals de Commissie al eerder heeft gesteld kan informatie slechts uit de
aard van de zaak als vertrouwelijk worden gekwalificeerd in het licht
van de openbaarmaking van die informatie, d.w.z. indien vaststaat dat,
als deze informatie zou worden openbaar gemaakt, een onderneming of
een bedrijf daardoor economische of commerciële schade zou lijden. Uit
de motivering in concreto moet blijken in hoeverre dit het geval is. Ook
heeft de Commissie geoordeeld dat informatie slechts een vertrouwelijk
karakter heeft voor zover ze een bepaald detailniveau met betrekking tot
het productie- of controleproces betreft en dat algemene informatie dit
karakter niet of nauwelijks heeft.
Maar zelfs als blijkt dat bepaalde informatie wordt gekwalificeerd als uit
de aard van de zaak vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegegevens
die aan de overheid zijn meegedeeld, dan nog moet worden nagegaan of
het belang dat gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder
doorweegt dan het belang dat kan worden beschermd. Zo zal het feit dat
informatie relevant is of een risico vormt voor de volksgezondheid, een
rechtvaardiging kunnen vormen voor het belang gediend met de
openbaarmaking voor zover dit in concreto kan worden aangetoond. Dit
is echter maar zo als het belang dat gediend is met de openbaarmaking
zwaarder doorweegt dan het beschermde goed. Het is slechts in de mate
dat dit niet het geval is, dat informatie op deze grond aan de
openbaarmaking kan worden onttrokken. Het FAVV laat echter na deze
belangenafweging in concreto te motiveren.
Kortom, de Commissie stelt vast dat ondernemings- en fabricagegegevens
maar aan de openbaarmaking kunnen worden onttrokken wanneer ze uit
de aard van de zaak vertrouwelijke ondernemings- en fabricagegegevens
zijn. Bovendien is dit laatste niet voldoende om de openbaarmaking te
8
weigeren. Het FAVV moet in concreto aantonen dat het belang dat
gediend is met de openbaarmaking niet zwaarder doorweegt dan het
belang dat gediend is met de bescherming van de uit de aard van de zaak
vertrouwelijke ondernemings- en fabricaatgegevens. Slechts in de mate
het FAVV dat kan aantonen, kan zij haar weigering tot openbaarmaking
handhaven voor zover aan de voorwaarden van artikel 6, § 1, 7° van de
wet van 11 april 1994 is voldaan.
3.2 De weigering om persoonsgegevens bekend te maken
De Commissie stelt vast dat het FAVV geen gebruik maakt van artikel 6,
§ 2, 1° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur op grond waarvan om het even welke administratieve overheid
de openbaarmaking moet weigeren van informatie wanneer die
openbaarmaking afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer, tenzij de
betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de mededeling in afschrift
heeft ingestemd.
Aangezien het hier echter gaat om een verplichte uitzonderingsgrond,
had het FAVV deze toetsing moeten doorvoeren in plaats van zomaar
een beroep te doen op de wet van 8 december 1992. Een verzoek tot
openbaarmaking van bestuursdocumenten moet immers in eerste
instantie worden beoordeeld vanuit de wet van 11 april 1994 betreffende
de openbaarheid van bestuur.
De Commissie sluit niet uit dat de openbaarmaking van bepaalde
gegevens moet worden geweigerd op grond van artikel 6, § 2, 1° van de
wet van 11 april 1994. Toch wenst ze erop te wijzen dat artikel 6, § 2, 1°
van de wet van 11 april 1994 niet automatisch de openbaarmaking
uitsluit van alle persoonsgegevens, ook niet voor informatie die op de
identiteit van personen betrekking heeft. Dit is maar het geval voor
zover kan worden aangetoond dat de openbaarmaking schade toebrengt
of kan toebrengen aan de persoonlijke levenssfeer en dit in concreto kan
worden aangetoond. Het komt aan het FAVV toe om aannemelijk te
maken dat dit inderdaad het geval is.
3.3 Het principe van de gedeeltelijke openbaarmaking
Omdat naar Belgisch recht artikel 32 van de Grondwet een fundamenteel
recht toekent en de openbaarheid van bestuursdocumenten het principe
9
is, kunnen uitzonderingsgronden slechts worden ingeroepen voor zover
ze op bepaalde informatie van toepassing zijn en in concreto worden
gemotiveerd. Informatie die echter niet onder een uitzonderingsgrond
valt, moet worden openbaar gemaakt.
De Commissie stelt vast dat het FAVV nalaat om te onderzoeken of zij
bepaalde informatie niet gedeeltelijk openbaar moet maken. Artikel 6, §
4 van de wet van 11 april 1994 bepaalt immers dat wanneer een
bestuursdocument slechts voor een deel aan de openbaarheid moet of
mag worden onttrokken, de inzage, de uitleg of de mededeling in
afschrift tot het overige deel wordt beperkt. Of de informatie die dan
moet worden vrijgegeven relevant is voor de aanvrager, doet hierbij niet
ter zake.
3.4 Besluit
De Commissie is van mening dat het FAVV niet op afdoende wijze heeft
aangetoond dat bepaalde uitzonderingsgronden op bepaalde informatie
in de bestuursdocumenten waarvan toegang werd gevraagd, moeten
worden toegepast. De Commissie sluit echter niet uit dat bepaalde
informatie wel degelijk aan de openbaarmaking kan worden onttrokken
op grond van de wet van 11 april 1994 voor zover dit op concrete en
pertinente wijze kan worden aangetoond. In elk geval moet informatie
die niet onder een uitzonderingsgrond valt, openbaar worden gemaakt.
Brussel, 10 januari 2011.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter