Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 8/8/2011
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
8 augustus 2011
ADVIES 2011-299
over de weigering om toegang te verlenen tot bepaalde
informatie uit de verslagen van de ombudspersonen
van ziekenhuizen
(CTB/2011/300)
2
1. Een overzicht
Bij brief van 26 april 2011 vraagt dr. Martine Van Hecke, namens Test
Aankoop aan de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen
en Leefmilieu om de jaarverslagen van de ombudsdiensten van alle
algemene ziekenhuizen in België voor de jaren 2008, 2009 en 2010.
Bij brief van 25 mei 2011 brengt de FOD Volksgezondheid, Veiligheid
van de Voedselketen en Leefmilieu aan de aanvrager ter kennis dat zij
haar beslissing met 15 dagen wenst uit te stellen.
Bij brief van 10 juni 2011 weigert de FOD Volkgezondheid, Veiligheid
van de Voedselketen en Leefmilieu gedeeltelijk om op het verzoek in te
gaan. De redenering van de FOD is de volgende. De weigering heeft
betrekking op de informatie die in de verslagen is opgenomen die niet
het voorwerp uitmaakt van een verplichte vermelding op grond van
artikel 9 van het KB van 8 juli 2003 houdende vaststelling van de
voorwaarden, waaraan de ombudsfunctie in de ziekenhuizen moet
voldoen (BS 26 augustus 2003). Uit artikel 9 van het KB van 8 juli 2003
vloeit immers voort dat de ombudspersoon niet verplicht is om eventuele
moeilijkheden die hij ondervindt in de uitoefening van zijn opdracht en
mogelijke aanbevelingen om hieraan te verhelpen, te vermelden. Het
gaat hier immers om meningen die uit vrije wil worden meegedeeld aan
de overheid en waarbij de overheid verzekert dat deze mededeling van
dergelijke informatie steeds in een strikt vertrouwelijk kader gebeurt. De
gedeeltelijke weigering vindt volgens de FOD Volkgezondheid,
Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu ook zijn grondslag in
artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de
openbaarheid van bestuur. Als deze informatie bekend zou worden
gemaakt, dan zou dit zeer nefaste gevolgen kunnen hebben op de
werking van de ombudsdienst. De ombudspersoon zal immers niet meer
geneigd zijn om de betreffende informatie aan de overheid mee te delen.
Het is niet ondenkbaar dat geen correcte gegevens meer zouden worden
meegedeeld, wat zou leiden tot een schending van het recht op de
gezondheid zoals gewaarborgd in artikel 23, derde lid, 2° van de
Grondwet en van de rechten van de patiënt zoals gegarandeerd in de wet
van 22 augustus 2002 betreffende de rechten van de patiënt (BS 26
september 2002). De wetgever gaat ervan uit dat het recht van de patiënt
om een klacht neer te leggen in verband met de uitoefening van zijn
rechten een bescherming is van deze rechten. Een slechte werking van
3
de ombudsdienst schendt aldus de fundamentele rechten van de patiënt.
Verder moeten bepaalde bestuursdocumenten minstens gedeeltelijk als
documenten van persoonlijke aard worden beschouwd. Elk jaarverslag
vermeldt de naam van de betreffende ombudspersoon en bevat een
beoordeling of een waardeoordeel. De openbaarmaking van de
jaarverslagen kan dan ook de ombudspersoon persoonlijk nadeel
berokkenen. Voor die informatie moet dan ook een belang worden
aangetoond.
Bij aangetekende brief van 19 juli 2011 dient mevrouw Van Hecke,
namens Test Aankoop, een verzoek tot heroverweging in tegen de
gedeeltelijke weigering tot openbaarmaking van de gevraagde
bestuursdocumenten. Tegelijkertijd dient zij bij de Commissie voor de
toegang tot en het hergebruik van bestuursdocumenten, afdeling
openbaarheid van bestuur, hierna Commissie genoemd, een verzoek om
advies in.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De Commissie stelt vast dat de aanvrager voldaan heeft aan de wettelijke
vereiste van de gelijktijdigheid van het verzoek tot heroverweging en het
verzoek om advies zoals gesteld in artikel 8, § 2 van de wet van 11 april
1994.
De FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en
Leefmilieu roept in dat de aanvrager het belang mist om toegang te
hebben tot documenten van persoonlijke aard. Aan het begrip
“document van persoonlijke aard” moet echter een beperkte invulling
worden gegeven. Het gaat niet zomaar om persoonsgegevens, maar om
“een bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat
van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk
persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken
aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen” (artikel 1, tweede lid,
3° van de wet van 11 april 1994). Uit artikel 9 van het KB van 8 juli 2003
houdende vaststelling van de voorwaarden waaraan de ombudsfunctie in
de ziekenhuizen moet voldoen, blijkt evenwel dat de kans dat informatie
als dusdanig moet worden gekwalificeerd, nauwelijks aanwezig is: “Het
verslag mag geen elementen bevatten waardoor één van de natuurlijke
personen betrokken bij de afhandeling van de klacht kan worden
geïdentificeerd.” Het is slechts in de mate artikel 9 van het KB van 8 juli
4
2003 niet zou worden gerespecteerd, dat bepaalde informatie als een
document van persoonlijke aard moet worden gekwalificeerd en dat de
aanvrager een belang moet aantonen. In dit geval toont de aanvrager
geen belang aan. De gevraagde jaarverslagen kunnen bovendien niet
worden beschouwd als een document van persoonlijke aard dat op de
ombudspersoon zelf betrekking heeft.
De Commissie is bijgevolg van oordeel dat de vraag om toegang
ontvankelijk is voor zover de informatie niet als een document van
persoonlijke aard kan worden gekwalificeerd.
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
Artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april 1994 luidt als volgt: “Een
federale administratieve overheid mag een vraag om inzage, uitleg of
mededeling in afschrift van een bestuursdocument afwijzen in de mate
dat de vraag (…) een advies of een mening betreft die uit vrije wil en
vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld”. Deze uitzonderingsgrond
kan maar worden ingeroepen wanneer bepaalde voorwaarden cumulatief
zijn vervuld. In de eerste plaats vallen slechts adviezen of meningen
onder deze uitzonderingsgrond en geen feitelijke gegevens. De
Commissie stelt vast dat de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de
Voedselketen en Leefmilieu zich tot deze informatie beperkt en slechts
feitelijke gegevens openbaar heeft gemaakt, zodat aan deze eerste
voorwaarde is voldaan. Bovendien moet dat advies of die mening uit vrije
wil aan de overheid zijn meegedeeld.
Verder kan deze uitzonderingsgrond slechts worden ingeroepen wanneer
diegene die het advies of de mening heeft verstrekt de vertrouwelijkheid
heeft ingeroepen bij het verstrekken ervan. De FOD Volksgezondheid,
Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu toont niet aan dat dit het
geval is. Zij kan niet uit eigen beweging de vertrouwelijkheid van
dergelijke informatie garanderen ten aanzien van de ombudspersonen.
Ook op dit vlak kan de uitzonderingsgrond in artikel 6, § 3 2° van de wet
van 11 april 1994 niet worden ingeroepen om de openbaarmaking te
weigeren.
Ten slotte wenst de Commissie erop te wijzen dat de wetgever deze
uitzonderingsgrond als een facultatieve uitzonderingsgrond heeft
ingeschreven. Dit betekent dat aangezien het uitgangspunt is dat alle
5
bestuursdocumenten openbaar zijn, een administratieve overheid in het
bijzonder moet motiveren waarom ze deze uitzonderingsgrond inroept.
Ze is immers niet verplicht deze informatie aan de openbaarmaking te
onttrekken.
Aangezien de voorwaarden in artikel 6, § 3, 2° van de wet van 11 april
1994 cumulatief van aard zijn, is het niet voldoen aan één van de
voorwaarden voldoende, opdat de uitzonderingsgrond in casu niet kan
worden ingeroepen.
Daarnaast roept de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de
Voedselketen en Leefmilieu artikel 6, § 1, 2° van de wet van 11 april
1994 in op grond waarvan een federale administratieve overheid de vraag
om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument
afwijst, wanneer zij heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid
niet opweegt tegen de bescherming van de fundamentele rechten en
vrijheden van de bestuurden. De Commissie ziet niet meteen in op welke
wijze de openbaarmaking van het gedeelte van de jaarverslagen dat
betrekking heeft op de ondervonden moeilijkheden en suggesties om
hieraan te verhelpen op directe wijze een bedreiging zou vormen voor
het recht op gezondheid zoals gewaarborgd in artikel 23, derde lid, 2°
van de Grondwet. Er wordt geenszins aangetoond dat de
openbaarmaking van die informatie “zeer nefaste gevolgen zou hebben”
voor het recht op gezondheid en afbreuk zou doen aan de
patiëntenrechten zoals die door de wet van 22 augustus 2002 zijn
gegarandeerd. De Commissie is dan ook van mening dat voor zover de
FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu
niet in concreto kan aantonen waarom de openbaarmaking van die
informatie afbreuk doet aan de bescherming van de fundamentele
rechten en vrijheden van de bestuurden, zij evenmin deze
uitzonderingsgrond kan inroepen.
De neemt niet weg dat eventueel voor bepaalde informatie andere
uitzonderingsgronden die bij wet zijn bepaald, moeten of kunnen
worden ingeroepen. Het komt evenwel toe aan de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu om dit
te beoordelen en de nodige motivering in concreto aan te voeren.
De Commissie ziet hoegenaamd niet in waarom ook de vermelding van
de naam van het ziekenhuis en de naam van de ombudspersoon niet
6
openbaar worden gemaakt. De naam van het ziekenhuis wordt al
helemaal niet beschermd en de afbreuk van de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer kan moeilijk worden ingeroepen ten aanzien
van een naam veelal toch bekend is. De functie van ombudspersoon
vereist immers dat een zekere bekendheid aan de persoon wordt gegeven
die deze functie vervult.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de gronden waarop de FOD
Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu de
openbaarheid weigert, hetzij geen steek houden, hetzij onvoldoende zijn
gemotiveerd om informatie in de gevraagde bestuursdocumenten aan de
openbaarmaking te onttrekken.
Brussel, 8 augustus 2011.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter