Cadas > Cada fédérale > Publicité de l'administration > Avis
Date: 11/4/2011
Commissie voor de toegang tot en het
hergebruik van bestuursdocumenten
Afdeling openbaarheid van bestuur
11 april 2011
ADVIES 2011-189
Over de weigering om toegang te verlenen tot notulen
van vergaderingen van Belgonucléaire
(CTB/2011/230)
2
1. Een overzicht
Op 7 maart 2011 vroeg de heer X via mail aan het Studiecentrum voor
Kernenergie (SCK) om toegang tot de notulen van de bestuursorganen
van Belgonucléaire m.b.t. de periode vanaf het moment dat het SCK
aandeelhouder van Belgonucléaire werd tot en met 1990. De aanvrager
verzoekt om deze documenten bij voorkeur in elektronische vorm te
verkrijgen en, zo zij niet onder deze vorm ter beschikking zijn, in
papiervorm.
Bij mail van 14 maart 2011 weigert de heer Frank Deconinck, voorzitter
van het Studiecentrum voor Kernenergie, de toegang omdat het
Studiecentrum geen administratieve overheid is en als dusdanig niet
onderworpen is aan de regelgeving inzake openbaarheid van bestuur.
Bovendien wordt aangevoerd dat het verzoek betrekking heeft op
documenten en informatie die in een commerciële of strikt
vertrouwelijke context tot stand zijn gekomen en daarenboven
toebehoren aan een derde (rechts)persoon, zodat ingaan op het verzoek
in strijd zou zijn met de wet.
Bij mail van 30 maart 2011 dient de heer X een verzoek tot
heroverweging in. Diezelfde dag richt hij ook een verzoek om advies aan
de Commissie voor de toegang tot en het hergebruik van
bestuursdocumenten, afdeling openbaarheid van bestuur, hierna
Commissie genoemd.
2. De ontvankelijkheid van de adviesaanvraag
De aanvrager heeft voldaan aan de wettelijke vereiste vermeld in artikel
8, § 2 van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur dat het verzoek tot heroverweging en het verzoek om advies
tegelijkertijd moeten gebeuren.
De Commissie wenst er echter op te wijzen dat voor zover de gevraagde
informatie als milieu-informatie in de zin van de wet van 5 augustus
2006 betreffende de toegang van het publiek tot milieu-informatie moet
worden gekwalificeerd, deze laatste wet van toepassing is en niet de wet
van 11 april 1994. In dat geval is de Commissie bijgevolg niet bevoegd en
het verzoek niet ontvankelijk. De wet van 5 augustus 2006 voorziet in
een specifieke beroepsprocedure.
3
3. De gegrondheid van de adviesaanvraag
In de eerste plaats dient te worden nagegaan of het Studiecentrum voor
Kernenergie een federale administratieve overheid in de zin van de wet
van 11 april 1994 is.
Grondrecht als uitgangspunt
Het is belangrijk voor ogen te houden wat het doel van de
grondwetgever was toen hij de openbaarheid van bestuur in de
Grondwet opnam.
In de Verklarende Nota bij artikel 24ter, het huidige artikel 32 van de
Grondwet, is duidelijk vermeld dat “De principes vastgesteld in het
voorgestelde artikel gelden ten aanzien van alle administratieve
overheden. De concrete invulling van dit begrip zal naderhand gebeuren.
Aangezien hier een fundamenteel recht wordt toegekend, zal hierbij een
zo breed mogelijke interpretatie worden gehanteerd. Met name kan
verwezen worden naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en
de rechtspraak van de Raad van State dienaangaande.” (Parl. St. Kamer,
B.Z. 1992-1993, 839/1, 5).
De grondwetgever had dus een zeer ruim personeel toepassingsgebied op
het oog, maar liet de invulling over aan de wetgever. Gelet op het
gegeven dat het om een grondrecht gaat, moet de wetgever voor een zo
ruim mogelijke invulling kiezen. Bovendien mag de wetgever wanneer
hij om het personeel toepassingsgebied in te vullen voor het begrip
“administratieve overheid” kiest, dit begrip niet zo beperkt invullen dat
de wet in strijd zou zijn met het brede toepassingsgebied dat de
grondwetgever voor ogen had.
Toepassingsgebied van de federale openbaarheidswet
De wet van 11 april 1994 is op grond van artikel 1, eerste lid van
toepassing op:
a) de federale administratieve overheden;
b) de administratieve overheden andere dan de federale
administratieve overheden doch slechts voor zover deze wet op
4
gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de
openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt.
Een administratieve overheid wordt door de wet gedefinieerd als “een
administratieve overheid als bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde
wetten op de Raad van State” (artikel 1, tweede lid, 1° van de wet).
Notie (federale) «administratieve overheid»
In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat de federale
openbaarheidswet is geworden (Parl. St. Kamer, 1992-1993, 1112/1, 8-
11), werd de notie «administratieve overheid» als volgt verduidelijkt:
“Voor de bepaling van de notie “administratieve overheden” wordt gesteund op
artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State en bijgevolg op de
uitgebreide jurisprudentie terzake van de Raad van State. Dit biedt het belangrijke
voordeel dat het toepassingsgebied van de wet mee zal evolueren met de nieuwe
ontwikkelingen die zich in de wetgeving en de administratieve praktijk voordoen.
Bovendien verschaft de rechtspraak van de Raad van State een duidelijk houvast en
worden criteria gehanteerd die volledig aansluiten bij de doelstelling van deze wet,
namelijk de bestuurde in zijn verhouding tot het bestuur, welke vorm dat ook
aanneemt, recht te geven op openbaarheid. De criteria van de Raad van State zijn,
positief gesteld en niet-cumulatief: uitoefening van een taak van algemeen belang, over
dwingende beslissingsbevoegdheid beschikken, betrokkenheid van de overheid bij de
oprichting of erkenning, controle door de overheid, beschikken over bepaalde
prerogatieven van de openbare macht en, negatief: niet behoren tot de wetgevende of
de rechterlijke macht.
Nieuw tegenover de bestaande rechtspraak van de Raad van State is dat voor de
toepassing van de hier voorgestelde wet bovendien zal moeten worden afgebakend
welke van de administratieve overheden als federale administratieve overheden moeten
worden beschouwd en welke als niet-federale administratieve overheden. De federale
administratieve overheden zijn, aldus de Raad van State in zijn advies met betrekking
ttot onderhavig wetsontwerp, de federale administraties, de openbare instellingen en
ermee vergelijkbare openbare diensten welke onder een federale administratieve
overheid ressorteren, alsmede de private personen welke door een federale overheid ten
gevolge van andere dan toevallige gebeurtenissen met het uitoefenen van een federale
openbare dienstverlening zijn belast. Tot het federale niveau wordt eveneens gerekend
het personeel van de provincies dat afhangt van de federale overheid inbegrepen de
arrondissementscommissarissen.
De niet-federale administratieve overheden zijn deze die deel uitmaken van
andere bestuursniveau’s – de Gemeenschappen en de Gewesten, de provincies en de
gemeenten, zoals daar zijn de diensten van de Gemeenschappen, de Gewesten of de
Gemeenschapscommissies of de instellingen door hen opgericht, privé-personen die een
taak van algemeen belang uitvoeren die behoort tot de bevoegdheidssfeer van de
5
Gemeenschappen of Gewesten, de gemeentelijke en provinciale organen, de
intercommunales, de O.C.M.W.’s, de polders en wateringen, de kerkfabrieken, enz..
Wat het federale niveau betreft, heeft de Raad van State steeds als
administratieve overheden bestempeld : de organen van het centrale rijksbestuur, zoals
de Koning, de Ministers en bepaalde bij delegatie handelende ambtenaren die een
beslissingsbevoegdheid bezitten zoals de Vaste Wervingssecretaris.
Voor wat de Koning als administratieve overheid betreft, moet beklemtoond
worden dat Hij dit slechts is met betrekking tot aangelegenheden waarvoor een
Minister de verantwoordelijkheid draagt (cf. artikel 64 van de Grondwet) en geenszins
persoonlijk als administratieve overheid kan worden beschouwd. De stukken en de
correspondentie die berusten bij het Staatshoofd vallen geenszins onder toepassing van
deze wet.
Kabinetsleden zijn evenmin administratieve overheden : zij zijn de persoonlijke
medewerkers van de Ministers en kunnen zich niet in hun plaats stellen om
beslissingen te nemen waarvoor de Ministers bevoegd zijn. Aangezien en in zoverre zij
geen bevoegdheid bezitten om bindend op te treden tegenover derden, zijn zij, volgens
de Raad van State, derhalve niet als administratieve overheid te beschouwen.
De organen van dienstgewijze gedecentraliseerde instellingen die een
autonome beslissingsbevoegdheid bezitten, zijn wel als administratieve overheid te
beschouwen. Zij werden door de overheid opgericht om in een dienst van algemeen nut
te voorzien en zijn daarbij onder de hoge leiding van de overheid geplaatst. Het betreft
onder meer de Algemene Spaar- en Lijfrentekas, de Rijksdienst voor
Arbeidsvoorziening, de Rijksdienst voor Kinderbijslag voor Werknemers, de
Bankcommissie, enzovoort.
Naast deze openbare instellingen stricto senso zijn ook de instellingen die door
de overheid of door toedoen van de overheid tot stand werden gebracht om in een
openbare dienst te voorzien en waarvan particulieren of private vennootschappen deel
uitmaken of die opgericht zijn in de vorm van een handelsvennootschap als
administratieve overheid te beschouwen. Het betreft ondermeer het Gemeentekrediet
van België.
Vragen rijzen met betrekking tot de zogenaamde ondernemingen met gemengd
beheer die door de openbare overheid tot stand zijn gebracht en een openbare dienst of
een dienst van algemeen belang waarnemen en waarvoor, zowel wat de samenstelling
van het kapitaal als wat het beheer van de onderneming betreft, een beroep gedaan
wordt op de medewerking van particulieren. Het betreft de Nationale Maatschappij der
Belgische Spoorwegen, de Nationale Bank van België, S.A.B.E.N.A., en andere.
Het antwoord op de vraag of zij als administratieve overheid moeten worden
beschouwd, leidt de Raad van State af uit de ontleding van de bijzondere wetten die het
statuut van die organismen regelen. De recente wijzigingen met betrekking tot het
statuut van de autonome overheidsbedrijven kunnen dus aanleiding geven tot een
herziening van de rechtspraak terzake, wat trouwens eveneens geldt tegenover de
openbare kredietinstellingen.
Samen met deze organismen, dient de vraag gesteld te worden naar het
karakter van administratieve overheid van organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast.
6
Ten aanzien van deze organismen, die als dusdanig geen administratieve
overheid zijn, maar wel met publiekrechtelijk gezag beklede beslissingen kunnen
nemen die vatbaar zijn voor vernietiging door de Raad van State, is de wet betreffende
de openbaarheid van bestuur slechts van toepassing ten aanzien van die
aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van administratieve overheid
heeft. Voor de ondernemingen van gemengd beheer betreft dit bijvoorbeeld de
bevoegdheid die wordt uitgeoefend met betrekking tot het personeel.
Ook openbare adviesorganen (zoals de Centrale raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand, de Nationale Arbeidsraad) zijn aan
deze gevolgtrekking onderworpen : zij zijn geen administratieve overheid wanneer zij
adviezen verstrekken maar wel bij de uitoefening van hun beslissingsmacht ten aanzien
van hun personeel. Enkel ten aanzien van deze aangelegenheid zijn zij onderworpen
aan de toepassing van deze wet.
Hierbij moet beklemtoond worden dat het bovenstaande slechts geldt voor
deze organismen die niet als dusdanig een administratieve overheid zijn en deze
kwalificatie slechts verkrijgen in de mate waarin zij met publiekrechtelijk gezag
beklede beslissingen nemen. Slechts voor deze organismen geldt de openbaarheid enkel
ten aanzien van die aangelegenheden waarvoor het organisme het karakter van
administratieve overheid bezit.
Dit geldt dus niet voor de organismen en instellingen die door de Raad van
State in hun geheel als administratieve overheid worden beschouwd. Bij deze
instellingen of organismen is de vraag of een document betrekking heeft op een
aangelegenheid die onderworpen is aan het wettigheidstoezicht van de Raad van State
irrelevant. Alle documenten die berusten bij dergelijke administratieve overheid zijn
bestuursdocumenten, en in principe openbaar.”
Uit de toelichting blijkt enerzijds de bedoeling van de wetgever om, door
voor de invulling van het begrip “administratieve overheid” te verwijzen
naar artikel 14 van de wetten op de Raad van State en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak, het toepassingsgebied van de wet van
11 april 1994 de mogelijke ontwikkeling van die rechtspraak te laten
volgen. De wetgever koos immers voor een “evolutief” begrip, waarbij
voldoende rekening kon worden gehouden met maatschappelijke
evoluties. Omdat het begrip “administratieve overheid” in artikel 14 van
de wetten op de Raad van State zelf niet wordt gedefinieerd, is de
invulling die er in de Memorie van Toelichting aan wordt gegeven een
weergave van een tijdgebonden situatie en bovendien een interpretatie
van de bestaande rechtspraak. De evolutie die zich op dat moment
voltrok in de rechtspraak was veeleer uitbreidend, al werd niet
uitgesloten dat toekomstige rechtspraak in beperkende zin zou evolueren
als de aard van een bepaald organisme in de toekomst zou wijzigen.
7
Anderzijds blijkt dat een onderscheid dient gemaakt te worden tussen
zogenaamde “organieke” en “functionele” openbare diensten. Terwijl alle
documenten die berusten bij organismen en instellingen die in hun
geheel als administratieve overheid worden beschouwd (organieke
openbare diensten, o.a. de federale administraties) als
bestuursdocumenten dienen te worden beschouwd en dus openbaar zijn,
geldt voor organismen die niet als zodanig een administratieve overheid
zijn (functionele openbare diensten) de openbaarheid enkel ten aanzien
van die aangelegenheden, waarvoor een dergelijk organisme het karakter
van administratieve overheid bezit. Wat die laatste categorie betreft gaat
het in het bijzonder om de organismen die uit particulier initiatief zijn
ontstaan maar die met een taak van algemeen belang zijn belast, om
ondernemingen met gemengd beheer en om een specifieke categorie van
adviesorganen, namelijk de openbare adviesorganen (in A. MAST e.a.,
Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Mechelen, Kluwer,
2009, p. 125, omschreven als “met louter adviserende bevoegdheid
belaste lichamen […] waaraan de wetgever rechtspersoonlijkheid en een
patrimoniale en budgettaire zelfstandigheid heeft verleend”; op federaal
niveau gaat het meer bepaald om de Centrale Raad voor het
Bedrijfsleven, de Hoge Raad voor de Middenstand en de Nationale
Arbeidsraad).
De invulling van het begrip “administratieve overheid” is sedert de
totstandkoming van de openbaarheidswet geëvolueerd. Het Hof van
Cassatie heeft geoordeeld dat door de overheid opgerichte of erkende
instellingen, die belast zijn met een openbare dienst en niet behoren tot
de rechterlijke of wetgevende macht, in beginsel administratieve
overheden zijn, in zoverre hun werking door de overheid wordt bepaald
en gecontroleerd én zij beslissingen kunnen nemen die derden binden
(zie in het bijzonder: Cass. 14 februari 1997, nr. C.96.0211.N; Cass. 10
september 1999, nr. C.98.0141.F; Cass. 6 september 2002, nr.
C.01.0382.N; voor commentaar in de rechtsleer, zie onder meer: S.
BAETEN, “Variaties op verzelfstandigingsthema’s: enkele bedenkingen
over de tweewegenleer en het annulatiecontentieux naar aanleiding van
het Cassatiearrest van 8 november 1996”, C.D.P.K. 1999, 83-102; M.
BOES, “De administratieve overheid: een ondefinieerbaar begrip?”, Ad
amicissimum amici scripsimus. Vriendenboek Raf Verstegen, Brugge, die
Keure, 2004, 27-30; MAST, o.c., nrs. 1017-1020; P. NIHOUL, “La notion
d’autorité administrative: retour à l’orthodoxie”, Adm. Publ., 2001, 78-
85; J.M. PIRET, “La notion d’autorité administrative”, Adm. Publ., 1999,
8
236-238; F. VANDENDRIESSCHE, “De invulling van het begrip
administratieve overheid na de arresten Gimvindus en BATC van het
Hof van Cassatie”, R.W., 2000-2001, 497-506; S. VAN GARSSE, “De
‘harmonicabewegingen’ van het begrip administratieve overheid”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, 308-313). Daarbij heeft het Hof
van Cassatie weliswaar de nadruk gelegd op het (functionele) criterium
beslissingen te kunnen nemen die derden binden, doch daaruit kan niet
worden afgeleid dat de bevoegdheid om beslissingen te kunnen nemen
die derden binden in alle gevallen een noodzakelijke voorwaarde is om
van een administratieve overheid te kunnen spreken. Bovendien mag
niet uit het oog worden verloren dat de arresten van het Hof van Cassatie
steeds betrekking hadden op privaatrechtelijke instellingen.
Kwalificatie van het Studiecentrum voor Kernenergie
Er is geen recente rechtspraak van de Raad van State waaruit kan worden
afgeleid of het Studiecentrum voor Kernenergie als een administratieve
overheid in de zin van artikel 14 van de wetten op de Raad van State
moet worden beschouwd. Derhalve dient de Commissie, aan de hand van
de in de rechtspraak inzake artikel 14 van de wetten op de Raad van
State aangereikte criteria na te gaan of het SCK al of niet als
administratieve overheid in de zin van de openbaarheidswet kan worden
beschouwd.
Het Studiecentrum voor Kernenergie (ook aangeduid als SCK•CEN) is
een Stichting van Openbaar Nut in de zin van de wet van 27 juni 1921
betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale
verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen. Aan de oorsprong
ervan ligt een op 9 april 1952 opgerichte vzw, die het Centrum heeft
opgericht, en op 29 mei 1957 zijn activa heeft overgedragen aan een op
diezelfde datum opgerichte Instelling van Openbaar Nut “Studiecentrum
voor Kernenergie”. De statuten van die Instelling van Openbaar Nut zijn
goedgekeurd bij koninklijk besluit van 23 juli 1957, bekendgemaakt in
het Belgisch Staatsblad van 28 juli 1957.
De werking van de Stichting van Openbaar Nut SCK wordt door de
federale overheid bepaald. Als Stichting van Openbaar Nut moeten de
statuten door de Koning worden goedgekeurd. De federale overheid
benoemt niet alleen de regeringscommissarissen bij het Centrum (cf.
artikel 19 van de statuten), doch ook de voorzitter, de ondervoorzitters
9
en de leden van de raad van bestuur van het SCK en kan hen ook wraken
(cf. de artikelen 5 tot 7 van de statuten; zie bijv. het koninklijk besluit
van 11 mei 2005 houdende benoeming van de voorzitter, de vice-
voorzitters en de leden van de raad van bestuur van het Studiecentrum
voor Kernenergie en ontslag en benoeming van een
regeringscommissaris bij dit Centrum, BS 24 mei 2005). Het SCK wordt
structureel gesubsidieerd door de federale overheid en staat onder
toezicht van de federale ministers die bevoegd zijn voor Economische
Zaken en Energie (koninklijk besluit van 16 oktober 1991 houdende de
regelen betreffende het toezicht op en de subsidiëring van het
Studiecentrum voor Kernenergie en tot wijziging van de statuten van dit
Centrum, BS 22 november 1991).
In artikel 3 van de statuten wordt gesteld dat het Centrum tot taak heeft
een excellentiecentrum in stand te houden rond kernenergie en
ioniserende stralingen. Hiertoe zal het SCK:
* In prioriteit onderzoek verrichten met betrekking tot de aspecten
rond veiligheid, afvalbeheer, bescherming van mens en omgeving, het
beheer van splijtstoffen en andere strategische materialen en
maatschappelijke implicaties in het kader van het streven naar duurzame
ontwikkeling.
* De nodige kennis ontwikkelen, verzamelen en verspreiden via
vorming en communicatie.
* Alle diensten verlenen die gevraagd worden in het betrokken
domein, in het bijzonder door de nucleaire industrie, de medische sector
en de overheid.
* De nodige pluridisciplinaire wetenschappelijke contacten leggen
inzake de energieproblematie.
In het raam van zijn doelstellingen zal het Centrum onder andere
volgende activiteiten ondernemen:
* De wetenschappelijke, technische, technologische en
maatschappelijk relevante documentatie verzamelen, bijhouden en
verspreiden, optredend als een kenniscentrum.
* De opleiding intern en extern in de onderscheiden nucleaire
wetenschappen, technieken en technologieën organiseren alsmede de
kennis ervan bij de bevolking te bevorderen.
* Naar best vermogen zijn technisch en personeelpotentieel benutten
zonder de normale afwikkeling van de in artikel 3, 1° bepaalde
activiteiten te hinderen en dit in coördinatie met de andere bestaande
nucleaire instellingen en industrieën.
10
* Verrichtingen van toezicht, nazicht en onderhoud uitvoeren, alsook
technische, wetenschappelijke en strategische adviesverlening.
Uit het voorgaande blijkt dat de werking van het SCK door de federale
overheid wordt bepaald en gecontroleerd en hem ook een taak van
algemeen belang is toevertrouwd (vergelijk met: RvS, nr. 84.739, 18
januari 2000, Vaste Commissie van Taaltoezicht,
http://www.raadvanstate.be).
Als Stichting van Openbaar Nut is het SCK echter een privaatrechtelijke
rechtspersoon, zodat het niet als dusdanig als een administratieve
overheid kan worden beschouwd, d.w.z. als een organieke openbare
dienst. Wat het functionele criterium betreft, moet worden vastgesteld
dat het SCK de bevoegdheid mist om beslissingen te nemen die bindend
zijn voor derden. In het licht van de rechtspraak van het Hof van
Cassatie is het SCK dan ook geen administratieve overheid.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de wet van 11 april 1994
betreffende de openbaarheid van bestuur niet van toepassing is op het
Studiecentrum voor Kernenergie.
Brussel, 11 april 2011.
F. SCHRAM J. BAERT
secretaris voorzitter